【內容摘要】自檢察機關恢復重建以來，派出檢察室作為新中國檢察史上的一種新生事物經歷了初始建立、發展擴張、整頓和停滯、嚴格控制、重新探索等幾個階段。作為推動三項重點工作的一項重要檢察制度，派出檢察室首先應完善法律層面的缺陷，其次必須樹立正確的發展方向，積極、慎重、穩妥發展。 

　　【關鍵詞】歷史發展  現實必要性  法律缺陷  發展方向 

　　2010年，最高檢察院《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，就延伸法律監督觸角、促進檢力下沉工作作出統一規范，要求通過積極實踐與探索，把法律監督的觸角延伸到基層，實現檢察工作重心下移，切實暢通群眾訴求渠道，推動三項重點工作深入開展，促進依法行政和公正司法。而完善派出檢察室建設并發揮其功能作用，則是基層檢察機關延伸法律監督觸角，貫徹落實高檢院指導意見的重要措施之一。本文通過對派出檢察室的歷史發展、現實意義、法律缺陷及發展方向作一簡要探討，藉此推動我國檢察機關派出檢察室建設規范、有序開展。 

　　一、派出檢察室的歷史發展 

　　1979年隨著檢察機關的恢復重建，向鄉鎮延伸檢察職能迅速引起檢察機關的重視。從1982年開始，檢察機關陸續在一些經濟發達、人口密集、交通便利的重點鄉鎮設置了派駐鄉鎮檢察室。為規范和推動檢察機關派駐鄉鎮檢察室的建設，高檢院于l989年l2月頒布了《人民檢察院鄉(鎮)檢察[1]室工作條例(試行)》。經過兩年多的探索，檢察機關派駐鄉鎮檢察室工作取得比較大的成效，到1993年，“全國已在重點鄉鎮設置檢察室1020個，設置稅務檢察室2613個。這些派出的基層檢察室對加強檢察機關與公安、法院配套辦案，聯系群眾，反映信息，發揮了重要作用。”[1]因此，高檢院于1993年4月又頒布了《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》，進一步促進了派駐鄉鎮檢察室的發展。 

　　但實踐中，全國各地不僅大規模地派駐鄉鎮檢察室，同時還建立了除稅務檢察室外各種派駐其他單位甚至企業的的檢察室，而這些檢察室“設置的范圍過寬、過濫；管理工作薄弱；檢察室工作人員專業水平低，不能充分發揮檢察職能作用”，因此高檢院于l993年7月下發了整頓檢察室的通知，要求除派駐鄉鎮檢察室、稅務檢察室之外的其它各類檢察室予以撤銷，但對派駐鄉鎮檢察室的建設仍予以鼓勵，通知指出：“重點發展派駐鄉鎮檢察室。……各級檢察機關要繼續把設置和發展派駐鄉鎮檢察室作為加強基層人民檢察院建設的一項重要工作來抓，編制在50人以上的基層檢察院，以及有條件的地方，可根據需要多設一些。”[2]全國各地派駐鄉鎮檢察室的建設得到了進一步發展。 

　　修訂后的刑事訴訟法對案件偵查管轄進行了調整，包括涉稅犯罪案件等一批普通經濟犯罪案件轉由公安機關管轄，檢察機關不再直接受理。根據這一案件偵查管轄范圍的變化，l997年9月高檢院、國家稅務總局聯合下發有關文件，撤銷了稅務檢察機構。 

　　從l998年2月開始，全國政法機關開展了歷時近一年的集中教育整頓活動。在此期間，各地開始對檢察室設置的 

　　必要性進行反思。高檢院于1998年發出通知，通知要求：[2]“對最高人民檢察院明令撤銷的稅務檢察室和設置在行政機關、企事業單位的檢察室，以及偵查工作點等，尚未撤銷或變相存在的，在1998年7月1日之前必須全部撤銷。暫不新設派駐鄉鎮檢察室，對現有派駐鄉鎮檢察室中的非檢察機關編制人員，要做好工作，予以清退”。[1]盡管高檢院文件沒有明令撤銷派駐鄉鎮檢察室，但在教育整頓期間，全國大部分派駐鄉鎮檢察室被撤銷。 

　　2001年至2005年，各地檢察院機關再也沒有新設派駐鄉鎮檢察室，并相繼撤消了一些檢察室，但現存的派駐鄉鎮檢察室的問題仍然存在。2001年3月中共中央明確要求：“調整派駐鄉鎮檢察室設置。為有利于法律監督，兼顧工作效率，各地要根據實際情況，合理調整鄉鎮檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設置的，由省級人民檢察院批準，報最高人民檢察院備案”。一些省市自治區據此重新批準設置了少量派駐鄉鎮檢察室。 

　　近年來，高檢院先后下發了《關于貫徹落實<中央政法委關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見>的實施意見》、《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》、《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》等一系列文件后，各地檢察機關對派出檢察室的設置和發展日益重視，有選擇地開展部分試點工作，并進行了一些行之有效的探索，派出檢察室建設又逐漸走上恢復和完善的道路。海南省率先在全省范圍內全面開展基層檢察院派駐鄉鎮檢察室工作。近3年來，我省宜春市檢察機關積極探索，不斷創新，在全市設立14個鄉鎮檢察室，派出60名檢察官“下沉”到農村一線，與基層群眾“零距離接觸”，逐步形成了法律監督崗、矛盾排除崗、預防服務崗“三崗聯動”的鄉鎮檢察室全新模式。 

　　二、派出檢察室存在的現實意義 

　　1、派出檢察室的存在有利于化解農村社會矛盾。近年來，我國的農村經濟迅速發展，鄉鎮企業蓬勃發展，社會主義新農村建設如火如荼的進行著。但與此同時，農村的社會問題紛繁復雜，尤其是因鄰里糾紛引起的故意傷害、放火、投毒案件不斷增多，農村的刑事犯罪發案率呈不斷上升趨勢。對于此類因鄰里糾紛引發的案件如果處理欠妥，很有可能導致矛盾的進一步升級，進而造成社會的不穩定。因此，如何化解農村的社會矛盾應當引起司法機關乃至全社會的高度重視。作為檢察機關而言，派駐農村的檢察室在其中可以發揮極大的作用。當矛盾處于萌芽狀態時，檢察室可以積極配合有關基層組織努力做好平息工作，把矛盾消除在最原始狀態。當矛盾已經引發刑事案件時，檢察室應當積極配合公訴部門努力做好刑事和解工作，盡可能避免雙方矛盾的升級。當刑事案件已經判決后，檢察室應解決好雙方的仇恨心理以及對司法機關的對立情緒，努力做好善后工作，盡可能恢復被破壞的社會關系。 

　　2、派出檢察室的存在有利于延伸檢察監督視角。檢察機關作為國家的法律監督機關，其法律監督是一種全面的監督，其監督的視角理應包括農村在內。因此，對于農村等基層組織的管理活動，尤其是管理活動是否依法進行、是否損害國家、社會的利益、是否侵犯其他公民的合法利益，檢察機關均應具有監督意識，不應成為檢察監督的盲點。設立鄉鎮檢察室，最直接的目的就是把檢察機關的工作窗口前移，及時了解社情民意，從而彌補檢察機關在農村開展法律監督呈現相對薄弱的短板。 

　　3、派出檢察室的存在有利于查處農村職務犯罪。鄉鎮、村干部貪污挪用集體土地補償款、侵吞國家惠農資金等職務犯罪現象屢見不鮮，各種涉農犯罪得不到及時有效查處，農民權益得不到及時有效保障。在這種形勢下，迫切需要檢察機關提供有效的法律服務和法律保護，使農村經濟向充滿生機活力的方向發展。派出檢察室可以積極參與農村社會治安的綜合治理，接受群眾的舉報和申訴，查辦和預防職務犯罪，協助轄區內黨委、政府及有關部門妥善處理影響農村穩定的突發事件，為社會主義新農村建設保駕護航。 

　　三、派出檢察室制度的法律缺陷 

　　縱觀我國檢察機關派出檢察室的歷史發展，我們可以看出派出檢察室的存在具有憲法和法律依據。《憲法》第129條和130條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院的組織機構形式由法律規定。《人民檢察組織法》第2條規定：“如果省一級人民檢察院或者縣級人民檢察院根據需要經過人大常委會批準可以在工礦區，農墾區或者林區等建立派駐機構”。這一規定，從狹義上來說，是一種點面結合的體制，縣級人民檢察院總領全區域，農墾、工礦、林區作為點來補充。從廣義來上來說，追溯立法的本義，其中規定的“等”應作廣義的解釋，同時第2條規定中還有“根據需要”的前置性設定，因而設置派出檢察室符合立法精神，具有憲法和法律依據。 

　　在現有的基層司法機構體系中，有關基層人民法庭、公安派出所的設置及其職能的法律依據比較明確，而關于檢察室的不夠明確且缺位現象突出。既然我國憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”根據該條文，應該從組織上保證公、檢、法等機關分工負責、配合制約，鄉鎮、街道等基層檢察機構的缺失顯然是不妥當的。更為嚴重的是，檢察室在人民檢察院組織法中也未予規定，是導致檢察室自身地位不確定的一個重要原因：《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》作為最高檢察機關頒行的“內部”文件，相對于人民法院組織法和《公安派出所組織條例》等法律規范而言，其效力明顯存在差別；鄉鎮檢察室只能長期根據“內部工作規定”探索性地開展工作，機構設立及工作職能均缺乏法律依據，是鄉鎮檢察室工作中的最大問題和困難，也直接導致部分基層檢察院具備設置檢察室的條件，因法律依據不足而難以實施。 

　　四、派出檢察室的發展方向 

　　1、辯證認識派出檢察室的發展過程 

　　延伸法律監督觸角、促進檢力下沉工作，是推進派出檢察室建設規范、健康發展的重要思想源泉，我們既要總結和發揚實踐的成功經驗，又要汲取和借鑒以往的教訓；既要在改革中發展，逐步實現統一規范，又要根據各地經濟社會發展實際具體對待，不搞一刀切，確實需要設立的要及時設立，不需要或可設可不設的地方可以暫時不設，等時間成熟再設也來遲，切忌不可盲目設立。要通過延伸法律監督觸角，為加強基層檢察工作、推進三項重點工作落實提供堅強的保障。 

　　2、因時因事慎重穩妥推進 

　　在現階段派出檢察室法律地位不明確的情況下，派出檢察室的建設必須堅持統籌兼顧，慎重穩妥，做到成熟一個，設立一個，搞好一個，在試點之后，要做好理論研究、經驗總結工作，將成熟的工作思路、方法、機制進一步在一些鄉鎮中推行開來。派出檢察室的歷史發展告訴我們：檢察室不能濫設，檢察室的權利不得濫用，否則，是對檢察權的不當行使，有損檢察機關直至司法機關的形象。 

　　3、明確職能，合理定位 

　　派出檢察室必須堅持依法進行和強化職能的基本原則，做到在檢察機關職權范圍內配置職責任務，制定工作規范，確保各項執法活動都有章可循。在重大問題上，需要建立與鄉鎮政府、人民法庭及公安派出所等的聯系協調機制，確保鄉鎮政權建設真正能維護社會穩定，保護人民群眾合法權益。建設派出檢察室必須堅持因地制宜的原則，要量力而行，充分考慮基層檢察機關現有人力、物力、財力和基層當前的執法環境、群眾認可程度等多方面因素，既要全面覆蓋派出檢察室應具有的基本職能，又要重點突出，針對當地的實際特點重點做好某一項或幾項的工作。 

　　4、規范管理，有所創新 

　　第一，派出檢察室的設立、更名和撤銷，應當在取得當地編制部門批準的情況下，層報省級檢察院審批，嚴格規范審批制度，設立要有根有據。在管理上，派出院要像對待內設科室一樣的標準，嚴格要求規范派出檢察室及其所屬人員的管理，避免派出院與當地黨委政府相互推脫管理責任，造成對派出檢察室的脫管漏管現象發生。 

　　第二，嚴格人員配置，在人力不足的情況下，嚴禁聘請檢察系統以外的人員來行使檢察權，保證司法程序上的合法性是開展工作的前提。 

　　第三，檢察室不得自行處理信訪舉報案件線索，舉報線索要由派出院統一管理，屬派出檢察室處理范圍內的，由派出院安排檢察室處理。堅決杜絕派出檢察室演變成為獨立的、不受監督的“檢察院”；堅決杜絕派出檢察室不經匯報私自接受舉報、進行初查直至立案偵查，要強化派出檢察院對檢察室的監督力度，并且這種監督是全面的、全方位的監督。 

　　第四，要將強化法律監督工作與深入推進三項重點工作有機結合，完善和推行在農村、社區設立鄉鎮檢察室，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務社會，促進社會管理創新。對于涉及刑事和解的刑事案件，派出檢察室可以配合偵查監督、公訴部門了解當事人的訴求、社會關注程度，有針對性地做好調解工作，可以監督有關當事人切實履行和解協議，定期回訪和解當事雙方，了解其生活狀況，加害方的矯正表現，定期進行法律輔導，確保刑事和解的社會效果與法律效果，進而維護社會的和諧穩定。對于社區矯正人員，派出檢察室可以配合有關部門做好監督、矯正工作，同時對社區矯正的決定、運作、社區矯正機關及其工作人員執行職務、社區矯正對象的權利保障進行檢察監督，努力探索社會管理的新途徑、新方法。 

　　[1]引自高檢院檢察長劉復之《最高人民檢察院工作報告》——1993年3月22日在第八屆全國人民代表大會第一次會議上。 

　　[2]引自《最高人民檢察院政治部關于整頓各類檢察室的通知》（1997年4月）。 

　　[1]引自《最高人民檢察院關予搞好組織整頓加強干部人事管理若干問題的通知》（高檢發[1998]13號）。