中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,為我國社會經濟全面改革描繪了一幅鼓舞人心的宏偉藍圖。在《決定》有關經濟體制改革的部分,財稅體制改革是一個重要內容。習近平總書記在三中全會上作的《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中,也以相當篇幅談到財稅體制改革,他指出:“這次全面深化改革,財稅體制改革是重點之一。”

　　三中全會提出的改革總目標是完善和發展中國特色的社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現代化。“國家治理體系和治理能力的現代化”是全會提出的一個新的目標,要實現這個目標,國家財稅體制的現代化是不可缺少的一個重要方面。財政稅收是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制不僅可以起到優化資源配置、維護市場統一的經濟方面的推進作用,更重要的是,它還是促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。但是,目前我國的財稅體制已經暴露了越來越多的問題,不能適應實現國家治理體系和治理能力現代化這個總目標,把財稅體制改革作為全面深化改革的一個重點,一個重要的意義在于它能夠給完善國家治理這個改革總目標的實現奠定重要基礎。

　　我國現行的財稅體制,是在1994年推行中央和地方政府分稅制后逐步形成的。在此之前,我國央地兩級政府的財稅分配基本上是財稅包干制度,這雖然有利于提高地方上的創收效益,但一個明顯的后果是造成地方利益的膨脹,而中央政府的財政資金則日趨緊張,不利于國家建設。分稅制是西方市場經濟國家普遍采用的一種財稅制度,它通過劃分中央和地方兩級政府的稅權,將稅收按稅種劃分為“中央稅”和“地方稅”兩大稅類進行管理,將央地兩級政府的利益聯結在一起。分稅制在我國推行的時候,正值我國市場經濟體系建設全面鋪開,這一制度對實現政府財力增強和經濟快速發展的雙贏目標發揮的重要作用,已為近20年來的實踐所證明。

　　實行分稅制的一個重要前提條件,是必須明確中央和地方政府各自的事權。中央政府承擔著國家的國防、外交、國家安全等重大職能,這是地方政府不必承擔的職能,因此中央政府理應在分稅制安排中得到較大份額。但是,目前我國地方政府承擔的地方治理責任也越來越繁重,尤其是在現行尚未改變的經濟增長模式中,地方政府需要為地方的經濟發展挑起大梁,因此其財政資金長期處于緊張狀態。最近幾年,一些地方的“土地財政”現象愈演愈烈,各地地價普遍飛漲,直接造成房地產市場調控的失效,地方政府為此飽受輿論批評,但地價和房價高漲的背后,其實正有地方政府財政資金緊張的現實壓力。同時,盡管地方上的民營中小微企業盈利能力低下,減稅呼聲日高,但地方政府迫于自身的需求卻很難響應。另外,一些地方政府大肆發行地方債,債務負擔日趨沉重,而事實上,一旦地方政府無力償債,最后還是得由中央財政買單,使分稅制的效能出現變形。

　　近年來,隨著央地兩級在財政資金分配上的矛盾日益顯明,輿論對分稅制也產生了反思,并要求重新切分央地兩級的稅收分配。分稅制作為一種有效處理央地兩級政府財權的分配制度,其正面作用是很明顯的,而目前出現的一些問題,關鍵是未能理順央地兩級政府的事權,財權分開了,事權卻未能明晰,使這項制度出現了“蹺腳效應”。如果不對央地兩級政府的事權明晰化,即使在分稅比例上作出一些調整,仍然難以從根本上解決稅權與事權不匹配的問題。財稅體制改革的目標不是調整分稅比例,而是需要按照國家治理現代化的目標,明確央地兩級政府的事權,讓財權與其承擔的事權相適應。在央地兩級政府事權明確以后,輔之以其他方面的財稅體制改革,就可以加快形成有利于轉變經濟增長方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度,形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制,更好發揮中央和地方的積極性,使國家治理體系和治理能力現代化這個改革總目標能夠順利推進。

　　《決定》還明確,對于跨區域且對其他區域影響較大的公共服務,中央將通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。這樣的制度安排不僅有助于減輕地方政府的支出責任,還有利于利用中央財政的力量,建立起全國統一的社保、養老、醫療等社會公共服務事業,使民眾能夠通過轉移支付分享這項制度改革所溢出的紅利。周俊生(上海 學者)