經歷了社保制度的“從無到有”，轉入覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的發展階段，中國社會保障發展所面臨的攻堅性難題愈加凸顯。

“十一五”時期是我國社會保障體系建設發展最快的時期。隨著城鎮企業職工養老保險轉移接續、農民工養老保險、城鎮居民基本醫療保險、新農保、城鎮居民生育保障試點等一系列制度設計出臺，我國社會保障制度建設取得突破性進展，社保體系框架基本形成。

據《瞭望》新聞周刊了解，與“十一五”規劃相比，正在制定的“十二五”規劃中“社會保障”部分著墨甚多，要求明顯細化、充實。這與2020年全面建設小康社會的時限緊密相扣。

日前，本刊為此專訪人力資源和社會保障部社會保險所所長何平。他表示，“十二五”期間，我國社會保障將從大規模的制度建設階段，轉入扎實推進制度精細化、做實顯效的新階段。同時，社會保障發展所面臨的攻堅性難題也愈加凸顯。

硬要求與硬指標

按照社會保障發展的一般規律，任何國家都要經歷社保制度從無到有，覆蓋面從小到大，待遇水平從低到高的發展過程。這被何平稱為“三從三到”。

“從制度全覆蓋的角度來看，"十一五"期間大規模的制度建設，大幅度彌補了原有的制度空白”，何平說，現在還剩下一個空白點——城鎮非就業老年居民的養老保障。

在今年8月舉辦的第四屆中國社會保障論壇上，人力資源社會保障部部長尹蔚民談到制度空白點和薄弱環節時，也對此直言不諱——“在新農保制度開始試點后，這一群體的問題凸顯出來”。

據了解，目前我國已有40多個城市開始探索實行城鎮非就業老年居民養老保障辦法，只是中央層面還沒有統一出臺文件。“"十二五"期間只須再補上這一個制度安排，因此在制度建設上壓力已經不大了”，何平說，“再加上醞釀起草多年的社會保險法也將在"十一五"末、"十二五"初通過，所以從國家法制安排上來看，"人人享有社會保障"的目標受到了有效的法律保護”。

黨的十六大以來，我國社保覆蓋范圍不斷擴大。到今年6月底，城鎮職工養老保險制度覆蓋2.45億人，比2002年擴大了1億人。剛剛開始試點的新農保覆蓋了5965萬人，年底將超過1億人。城鄉基本醫療保險覆蓋人數達到12.5億人，比2002年增長了10倍。工傷保險參保1.53億人，其中5800多萬人是進城的農民工。

“每項社會保險的覆蓋面都要達到95%以上，才能稱為真正意義上的"人人享有社會保障"。因此，社保擴面仍需持續努力”，何平說。

近6年來，我國城鎮職工基本養老金經過連年調整，水平翻了一番；新農合和城鎮居民基本醫療保險，國家財政補助額從開始的每人每年20元提高到120元；城鄉最低生活保障標準、失業保險待遇、工傷傷殘和工亡待遇都大幅度提高。

“社會保障待遇水平的高低，要以足以維持較為體面的基本生活為基準來衡量，并注意逐步縮小地區之間、城鄉之間、各類群體之間的待遇差距”，何平說，這是社會保障制度可持續發展的必然要求。

此外，著力改善社會保障管理，提升社保經辦機構硬件水平和人員隊伍素質能力，被主管部門視為下一階段的硬要求。“由于我國地區發展不平衡，一些地方的社保經辦機構甚至連電腦都沒有。要查清下個月有誰年滿60歲以便發放養老金，還需要工作人員動員自己的孩子幫著檢索”，何平說，辦事拖拉、監管不嚴等問題，反映出管理服務能力建設的迫切性。

據了解，“一卡通”是“十二五”期間提升社保經辦機構管理服務能力的指標性要求。人社部部長尹蔚民公開表示，將重點大力推進標準統一、功能兼容的社會保障卡的應用，在2010年底預計發卡1億張的基礎上，爭取“十二五”期末全國發卡8億張，并爭取早日實現“一卡通”。

“"十二五"期間，"一卡通"是個硬指標”。何平說，社會保險卡按規劃到“十二五”末，8億參保人的養老、醫療、失業、生育等社保信息都將統一在這張社保卡內。在有條件的城市，社保卡還將成為“市民卡”，以實現更為廣泛的電子結算功能。

地方分割亟待打破

“一卡通”的“通”，是指各項社會保險信息“通”用一張卡，方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄，方便、快捷地享受社會保障服務。另一方面，這個“通”也還遠遠不是“通天下”的“通”，而是“本地通”的“通”——跨省市的社保“通”仍面臨統籌層次低的老大難問題。

截至2009年底，全國31個省份和新疆生產建設兵團全部出臺了實施養老保險省級統籌辦法，如期完成在全國建立養老保險省級統籌制度的目標。“省級統籌”這一1987年國家主管部門便已提出的改革目標，歷時22年、在高層給出明確截止日期的強力推動下，才得以艱難實現。然而對于養老保險而言，全國統籌才是最終目標。目前的社會保險法草案對此已有明確規定，也有高層消息人士表示，實現養老保險全國統籌的時間結點定在2012年。

而情況更為復雜的醫療保險，目前多數地方實行的還是地市級統籌，省級統籌的目標看似相當遙遠。目前跨省市的醫保“漫游”多以“城市間協議”的方式“批量處理”。

“社會保障發展要在"十二五"期間提升內在質量、實現制度精細化、讓參保者得到更多實惠，取得實質性進展，關鍵在于打破地方分割的管理方式”，何平指出。

省級統籌最大阻力來自于地方利益的平衡，涉及到上下級政府財政“受益受損”的利益博弈。因此，跨省市、跨地區的醫保“漫游”不是一個技術問題而是一個制度問題、利益問題。但是，隨著“十二五”期間人才流動的進一步活躍，更多獨生子女異地就業后父母異地養老看病的情況也將增加，醫保不能異地漫游的現實問題已經越來越突出地擺在各級決策者面前。

而另一方面，“統籌層次是一個辯證的命題，層次太低固然不好，但集中度太高也有問題”，何平說，如果沒有科學合理的央地責權劃分，集中度太高了雖然可以在“公平跨度”上實現提升，卻會將壓力過多地轉移給中央，使地方擺脫應有的責任。

“特別是醫療保險，在全世界都是個難題。統籌層次上要合理劃定央地權責，調動央地兩方面的積極性，注意處理其間的利益協調關系，小心謹慎，穩妥推進”，何平說。

社保前路五大難題

制度搭建期基本結束后，30多年改革開放和體制轉軌遺留、積累下來的難題，在“十二五”期間更為凸顯。何平表示，對照2020年全面建設小康社會的目標，“十二五”、“十三五”期間社會保障發展前路依然艱巨，至少有五大難題需要攻克，而且每一個都是“硬骨頭”。

首先，養老保險個人賬戶空賬做實。在我國統賬結合制度確立后，個人賬戶的資金被用于支付當期養老金，由此形成規模巨大的“空賬”。一旦“現收現付”模式出現拐點，空賬將極大威脅我國社會養老保險制度的公信力。目前關于個人賬戶空賬規模的官方數字是，截至2004年空賬7400億。也有學者估算，中國養老金空賬規模約為1.3萬億。

為解決空賬可能帶來的養老金支付壓力，我國在2000年開始了做實個人賬戶試點。截至2009年底，養老保險個人賬戶做實試點工作已經擴大到13個省(市)，共積累養老保險個人賬戶基金1569億元。但與現實空賬規模相對照，還有相當大的深入空間。

其次，事業單位養老保險制度。2008年初，國務院常務會議原則通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市開始試點。牽涉3000萬“事業人”的養老改革由此啟動。這一改革由于牽涉到事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項大部頭制度變動，且改革對象涉及到中國大多數“專業技能人才”，因此改革阻力和難度甚大，相關制度設計仍需磨合、完善。時至今日，各省區市試點改革推動緩慢，有待實質性進展。

其三，以農民工、靈活就業群體為代表的特殊群體。2009年2月，人力資源和社會保障部在其官方網站上公布了《農民工參加基本養老保險辦法》摘要，向社會各界公開征求意見。農民工養老保險辦法采取“大賬戶、低繳費”的制度設計。2009年底，原計劃出臺的《農民工參加基本養老保險辦法》被揉進《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》中開始施行。

這一針對農民工養老保險轉移接續的文件經過5年的醞釀終于出臺，但其效果還有待進一步觀察。“針對農民工群體的社保政策和制度，可能還需要進一步完善、調整，以使更大范圍、更大比例的農民工，得到更為有效的社保權益保護”，何平說。

近年來，我國靈活就業人口數量和比例呈上升趨勢。這一群體的勞動關系不確定，就業崗位不確定，工作時間不確定，工資收入不確定。“靈活就業群體與普通居民的界限難以劃清，這是一個難點”，何平說，靈活就業者多為年輕人，當前的養老醫療壓力不大，重點問題是通過制度設計吸引他們有效參保。

其四，社保基金投資運營的回報率偏低。一些地方社保基金投資運營的回報率不足2%，老百姓的養命錢如何保值增值，還沒有一套完整的制度辦法。“廣東等地曾委托社保基金理事會投資運營效果不錯，但是在更高層面還沒有下決心決策，需要突破”，何平說。

其五，有效縮小城鄉保障差距。“城鄉二元結構造成的保障差距，需要一個相當漫長的過程才能有效縮小。”何平說，一般來說在工業化發展到一定程度，農民占15%~20%的情況下，才能夠承擔得起對農村的大幅度補貼，以填平城鄉保障水平的鴻溝。“縮小城鄉保障差距一方面需要適應經濟發展階段特征，另一方面在統籌城鄉發展進程中也要充分考慮農民的利益訴求，力爭平穩渡過利益糾葛異常突出的熱點時期”。