肇始于2010年的新一輪《預(yù)算法》修改有望在明年兩會完成立法程序。昨日，國務(wù)院原則通過了《預(yù)算法修正案（草案）》，并公布了《預(yù)算法》修改的原則，涉及到中國財政體制若干重要問題。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

　　“體制外收入這次都將納入預(yù)算，體現(xiàn)預(yù)算的完整性。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授劉劍文告訴《第一財經(jīng)日報》，他參與了《預(yù)算法》修改的征求意見。

　　“此次對于發(fā)行地方債會有突破，但會有限制條件，不可能讓地方自由地發(fā)債。”劉劍文說。

　　真正終結(jié)“預(yù)算外收入”？

　　昨日公布的《預(yù)算法》修改原則中，第一條便是“增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國家秘密的內(nèi)容外，各級政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會公開”。

　　其中，預(yù)算的完整性歷來為各界所關(guān)注，爭議最大的問題在于政府收入并未全部納入到預(yù)算當(dāng)中。

　　中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇在接受本報采訪時表示，近年來全國人大非常重視全口徑預(yù)算的研究工作。

　　所謂全口徑預(yù)算就是把公共財政預(yù)算收支、政府基金、國有資本經(jīng)營、社會保險等所有的政府收支都納入預(yù)算，不再有預(yù)算外收入。

　　盡管如此，稍早時候披露的《預(yù)算法》修改稿在這方面仍存爭議。

　　今年3月，上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪曾在媒體上撰文指出，《預(yù)算法》修改稿規(guī)定：“預(yù)算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資本收入；（三）政府性基金收入；（四）行政性收費收入；（五）其他各項政府收入。”在蔣洪看來，這個表述將相當(dāng)一部分收入排除在預(yù)算之外，包括“事業(yè)性收費收入”、社會保障收入等。

　　此外，國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入只是“依照規(guī)定應(yīng)上繳的國有資本收益”，未上繳的國有資本收益被劃出了預(yù)算收入。蔣洪認(rèn)為，我國目前絕大部分國有資本收入是不上繳預(yù)算的，這樣，“全部”收入納入預(yù)算就被偷換成“零頭”。

　　劉劍文也表示，減少國有資本收入納入預(yù)算的模糊性很重要。這次將會最大程度地將所有體制外收入都納入預(yù)算當(dāng)中。

　　“國家秘密”或令“預(yù)算公開”打折

　　蔣洪告訴記者，《預(yù)算法修正案》自2010年年中開始小范圍征求意見以來，一直未向媒體和公眾公開。“實際上立法過程應(yīng)該是公開的，不應(yīng)該關(guān)起門來立法。公開立法，向民眾征求意見，應(yīng)該是一個常態(tài)。”他說。

　　“政府預(yù)算公開是基礎(chǔ)性的工作，也是近年來法制進(jìn)步和公眾輿論對財政部門提出的要求。”楊志勇也表示，1994年的《預(yù)算法》對預(yù)算公開只字未提，當(dāng)時政府預(yù)算就是國家秘密，但近年來隨著《政府信息公開條例》的出臺，預(yù)算公開成為迫切任務(wù)。

　　但楊志勇也表示，在基本原則中加入“除涉及國家秘密的內(nèi)容外”這樣的限定，會讓預(yù)算公開的力度大打折扣。在中國，涉密文件的范圍不僅僅是標(biāo)有“機(jī)密”、“秘密”等標(biāo)識者，更多的涉密內(nèi)容由各個單位的保密委員會確定。這就涉及到整個行政體制改革的問題，新預(yù)算法必須與相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)定相匹配。

　　在復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心主任茍燕楠看來，政府的預(yù)算應(yīng)該做到透明，要說清楚錢花在哪，具體到款項，不要籠統(tǒng)作答。

　　此前，茍燕楠曾經(jīng)參與了上海、云南、海南、黑龍江等省市預(yù)算績效改革的方案制定，更在上海閔行這樣備受矚目的預(yù)算績效改革中起到關(guān)鍵作用。

　　在他看來，執(zhí)政的透明度是一個責(zé)任政府的前提和體現(xiàn)，財政公開就是讓百姓來監(jiān)督，讓百姓來評判，這是考核財政績效的重要手段。

　　所以，茍燕楠強(qiáng)調(diào)，讓老百姓也參與進(jìn)來，了解預(yù)算、評價預(yù)算，同時對預(yù)算提出自己的意見和建議的話，對于政府治理本身能力的提高，也是很有幫助的。

　　迄今，《預(yù)算法修正案》已經(jīng)被兩屆人大列入五年立法規(guī)劃，雖然從去年陸續(xù)傳言在今年3月上兩會，但依然由于各種原因未能上會。

　　從1997年算起，預(yù)算法修改的歷程已經(jīng)走過了14年。楊志勇幾年前曾經(jīng)多次參與預(yù)算法草案的討論，在他看來，預(yù)算法修訂之所以這么艱難，主要是兩方面的原因，一是利益的再分配，雖然從原則性的規(guī)定上看不出對哪一方有傷害，但一旦落實到具體條款，那就會牽扯到很多部門的利益；正因如此，這個草案才必須拿到國務(wù)院常務(wù)會議去討論。

　　二是認(rèn)識上的分歧，由于預(yù)算制度千頭萬緒，不同的人在不同的問題上都有不同見解，要平衡這些觀點也不是一件容易的事情。

　　地方債有限突破

　　11月15日，上海市財政局公開招標(biāo)71億元的上海市政府地方債。由此，上海成為首個自行發(fā)債的城市。除上海以外，廣東省、深圳市和浙江省也將試點發(fā)行地方債。

　　《預(yù)算法》的修改也需處理地方債相關(guān)的問題。

　　“此次對于發(fā)行地方債會有突破，但會有限制條件，不可能讓地方自由地發(fā)行地方債。”劉劍文說，“比如說對地方債發(fā)行額度的審批，到底由地方政府自己發(fā)行還是由中央政府、財政部代替發(fā)行，地方債的用途，風(fēng)險怎么解決、責(zé)任怎么承擔(dān)，肯定都會有規(guī)定。”

　　茍燕楠則表示，對政府債務(wù)而言，穩(wěn)定很重要。不能光是允許政府發(fā)債，還要在發(fā)債規(guī)模和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行控制，否則對于經(jīng)濟(jì)體系、社會體系而言都是巨大的風(fēng)險，只有在預(yù)算上保持穩(wěn)定，才是國家長治久安的保障。

　　對此，蔣洪認(rèn)為在地方債方面中央政府的管理仍然較為嚴(yán)格。“債務(wù)方面，歷來都是中央政府說了算。”蔣洪說，“誰可以發(fā)，發(fā)多少，以什么利率發(fā)，用什么方式發(fā)，全都是由全國規(guī)定，所以實際上我們對地方政府債務(wù)的管理向來是嚴(yán)格的。”

　　他告訴本報，盡管他并不認(rèn)為中央政府的嚴(yán)管是個好辦法，但就目前來看要控制債務(wù)也只能如此，因為地方政府不是一個能夠?qū)ψ约贺?fù)責(zé)的財務(wù)單位。

　　“今天屬于你的東西，說變就能變。地方跟中央的財務(wù)邊界不是確定的，就像父親和孩子沒有分家，你能允許這個孩子借貸嗎？所以現(xiàn)在這個情況下，中央不可能允許地方去借貸，就像一個父親不允許經(jīng)濟(jì)上完全依靠自己的孩子去借貸一樣。”蔣洪說。

　　他表示，只有在中央和地方政府之間財產(chǎn)關(guān)系劃清楚，每個地方都要為自己的財務(wù)負(fù)責(zé)的時候，才會有真正健全的債務(wù)體制。  （2011年11月17日）