案件管理制度改革是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法的一項(xiàng)重要舉措,也是檢察機(jī)關(guān)貫徹理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法觀和辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、安全相統(tǒng)一的業(yè)績(jī)觀的客觀需要。自2003年來,各地檢察機(jī)關(guān)紛紛成立案件管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)案件受理窗口,對(duì)案件管理工作進(jìn)行了不同程度的改革和探索,積極推進(jìn)對(duì)執(zhí)法辦案的統(tǒng)一、歸口、全程、動(dòng)態(tài)管理。檢察機(jī)關(guān)受理刑事案件,是刑事訴訟在檢察環(huán)節(jié)的開始,也是檢察業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)。然而,案管部門是否應(yīng)將實(shí)體審查納入受案審查范圍、應(yīng)如何協(xié)調(diào)與公安機(jī)關(guān)和其他業(yè)務(wù)部門在受案環(huán)節(jié)的分歧,對(duì)此還存有一定的爭(zhēng)議,本文旨在對(duì)此問題進(jìn)行探討。 

　　一、新《規(guī)則》明確案管部門承擔(dān)“統(tǒng)一受案”的職能 

　　在過去傳統(tǒng)的案件管理模式下,案件由各個(gè)業(yè)務(wù)部門自行受理,反映在原《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》)中,受理的內(nèi)容也是分散規(guī)定在相關(guān)章節(jié)中。例如,原《規(guī)則》第98條規(guī)定了偵查監(jiān)督部門受理審查逮捕案件,第244條至第247條規(guī)定了公訴部門受理移送審查起訴案件,分別規(guī)定在審查逮捕、審查起訴章節(jié)中。根據(jù)《“十二五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》的部署要求,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)要“更新檢察管理理念、創(chuàng)新案件管理模式”,構(gòu)建統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評(píng)查、綜合考評(píng)的執(zhí)法辦案管理新機(jī)制。原來由各業(yè)務(wù)部門分散受理案件的作法,改為由案件管理部門統(tǒng)一集中受理案件。因此,分散規(guī)定案件受理已不適應(yīng)案件管理機(jī)制改革的需要,修訂后的《規(guī)則》將“案件受理”單獨(dú)作為第七章,對(duì)案件管理部門的受案職責(zé)作了集中規(guī)定。 

　　(一)規(guī)定了案件管理部門“統(tǒng)一受案”的范圍。修訂后的《規(guī)則》第152條明確規(guī)定案件管理部門統(tǒng)一受理下列案件:偵查機(jī)關(guān)、下級(jí)人民檢察院移送的審查逮捕、審查起訴、延長(zhǎng)偵查羈押期限、申請(qǐng)強(qiáng)制醫(yī)療、申請(qǐng)沒收違法所得、提出或提請(qǐng)抗訴、報(bào)請(qǐng)指定管轄等案件。同時(shí)規(guī)定,對(duì)人民檢察院管轄的其他案件,需要由案件管理部門受理的,可以由案件管理部門受理。這一規(guī)定既明確了案件管理部門受理案件的具體范圍和種類,具有原則性,有利于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)正確貫徹執(zhí)行;也為受理范圍的發(fā)展留下了空間,帶有一定的靈活性,為今后可能出現(xiàn)其他需要由案件管理部門統(tǒng)一受理的案件提供依據(jù)。 

　　需要說明的是,對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)、申訴和犯罪嫌疑人投案自首的,由控告檢察部門或者舉報(bào)中心統(tǒng)一受理。主要原因是:這些情形不一定都能成為案件進(jìn)入訴訟程序,對(duì)這些事項(xiàng)的受理,需要做大量的解釋、說明工作,具有很強(qiáng)的群眾性、社會(huì)性,由控告檢察部門負(fù)責(zé)受理,既是其職責(zé)所在,也是其優(yōu)勢(shì)所在。[①]案件管理部門直接受理的,主要是正式進(jìn)入訴訟程序的各個(gè)業(yè)務(wù)部門的案卷和文書。 

　　(二)規(guī)定了案件管理部門對(duì)受理案件的審查內(nèi)容。修訂后的《規(guī)則》第153條規(guī)定,案件管理部門受理案件時(shí)的審查內(nèi)容包括:依據(jù)其他單位移送來的法律文書上所載明的內(nèi)容,審查是否屬于本院管轄;審查有關(guān)案卷材料是否齊備、規(guī)范,符合有關(guān)規(guī)定的要求;移送的款項(xiàng)或物品與移送清單是否相符;犯罪嫌疑人是否在案以及采取強(qiáng)制措施的情況等。 

　　需要說明的是: 

　　(1)關(guān)于對(duì)管轄的審查判斷,《規(guī)則》明確以審查移送來的法律文書所載明的事項(xiàng)為主,其中能明顯發(fā)現(xiàn)存在管轄問題的,如非刑事犯罪、告訴才處理的犯罪等,案管部門就應(yīng)及時(shí)與移送案件的單位聯(lián)系溝通,作出處理。其他需要通過查閱案卷材料,審查案件內(nèi)容后作出判斷的管轄爭(zhēng)議問題,案管部門原則上不代替辦案部門履行這一職責(zé)。 

　　(2)關(guān)于對(duì)移送涉案款物的審查判斷,《規(guī)則》明確以審查移送清單與實(shí)物是否相符為主,移送款物與清單載明一致的,案管部門辦理入庫保管手續(xù)。需要通過查閱案卷材料后判斷所移送款物是否與案件有關(guān)的問題,案管部門原則上也不代替辦案部門進(jìn)行審查。 

　　(3)關(guān)于對(duì)犯罪嫌疑人是否在案以及采取強(qiáng)制措施的情況的審查判斷,一方面,案管部門應(yīng)審查對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施的法律文書形式上是否齊備、填寫是否規(guī)范,羈押期限是否符合法律規(guī)定;另一方面,犯罪嫌疑人被羈押的,應(yīng)審查換押手續(xù)是否正確、齊全,犯罪嫌疑人未被羈押的,應(yīng)審查犯罪嫌疑人的聯(lián)系方式且取得實(shí)際聯(lián)系。 

　　(4)應(yīng)當(dāng)說,《規(guī)則》對(duì)上述三項(xiàng)審查內(nèi)容的規(guī)定較為明確,可參考性較強(qiáng)。而關(guān)于對(duì)案卷材料是否齊備、規(guī)范,符合相關(guān)要求的審查,結(jié)合《規(guī)則》第154條的規(guī)定,可以判斷是以審查案卷材料的齊備性和卷宗裝訂的規(guī)范性為主,即以程序性審查為主。筆者認(rèn)為,此項(xiàng)規(guī)定較之其他規(guī)定要更為抽象、籠統(tǒng)一些。在適用中,需要各個(gè)地區(qū)作出進(jìn)一步具體、細(xì)化的規(guī)定,為實(shí)際工作提出可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。 

　　(三)規(guī)定了案件管理部門對(duì)受理案件審查后的處理。根據(jù)《規(guī)則》第154條的規(guī)定,對(duì)于經(jīng)審查符合條件的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理。經(jīng)審查認(rèn)為案卷材料不齊備的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)要求移送案件的單位補(bǔ)送材料,對(duì)于卷宗裝訂不符合要求的,應(yīng)當(dāng)要求移送單位重新裝訂后移送。對(duì)于移送審查起訴的案件,如果發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人在逃的,應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)采取措施保證犯罪嫌疑人到案后再移送審查起訴。對(duì)于共同犯罪的案件,部分犯罪嫌疑人在逃的,對(duì)在案的犯罪嫌疑人的審查起訴應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行,不能以同案犯未到案為由,對(duì)在案的犯罪嫌疑人也不審查起訴。 

　　二、現(xiàn)階段基層院的受案審查問題 

　　案管部門行使“統(tǒng)一受案”職能的立法初衷是通過對(duì)案件的集中統(tǒng)一歸口管理,嚴(yán)格辦案程序、規(guī)范辦案行為、提高辦案效率,從而提高辦案質(zhì)量。然而,從基層院案管部門當(dāng)前受案審查實(shí)踐來看,矛盾與問題依然凸顯。 

　　(一)受理的案件質(zhì)量下降 

　　過去,公安機(jī)關(guān)移送審查逮捕、審查起訴的案件由辦案部門自行受理,辦案部門通常會(huì)對(duì)案件材料進(jìn)行比較全面而嚴(yán)苛的檢查,不僅對(duì)移送案件的程序是否合法、期限是否正確、材料是否齊備、文書是否規(guī)范進(jìn)行審查,對(duì)案卷的實(shí)體證據(jù)也會(huì)審查分析,對(duì)于一些證據(jù)缺失或存在疑問的案件,會(huì)要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充收集后再進(jìn)行移送。一般情況下,業(yè)務(wù)部門最后受案的案卷基本達(dá)到起訴條件。這在很大程度上能提高受理案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn),有利于下一階段審查逮捕、審查起訴工作的順利開展。 

　　案管部門統(tǒng)一接管受案職能后,依照法律規(guī)定,受理公安機(jī)關(guān)移送審查逮捕、審查起訴的案件時(shí)僅僅進(jìn)行 “程序性審查”,只要形式上符合條件都應(yīng)予以受理,且受理后又必須在規(guī)定期限內(nèi)做出處理。這種單一的程序性審查機(jī)制不僅沒有提高“進(jìn)口”案件的質(zhì)量,反而降低了案件的質(zhì)量,辦案部門普遍反映存疑不捕、退回補(bǔ)充偵查和存疑不訴案件增多,辦案風(fēng)險(xiǎn)增大。 

　　(二)受理案件的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 

　　一是檢察系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)案卷材料的審查標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)受理案件,一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)案卷材料進(jìn)行審查。修訂后的《規(guī)則》第153條僅指導(dǎo)性的規(guī)定了案管部門應(yīng)當(dāng)審查“案卷材料是否齊備、規(guī)范,符合有關(guān)規(guī)定的要求”,而對(duì)于“齊備”的標(biāo)準(zhǔn)是什么、“規(guī)范”的標(biāo)準(zhǔn)是什么,以及哪些“有關(guān)規(guī)定的要求”,《規(guī)則》都沒有明確。 

　　二是檢察機(jī)關(guān)的受案標(biāo)準(zhǔn)與公安機(jī)關(guān)的送案標(biāo)準(zhǔn)沒有形成統(tǒng)一對(duì)接機(jī)制。對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件,無論是“刑訴法”還是“刑訴規(guī)則”,均未明確檢察機(jī)關(guān)受理時(shí)的材料審查標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)也不明確,僅《刑事訴訟法》第160 條規(guī)定可供參考[②]。與檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送審查起訴的公訴案件一律受理不同的是,法院在受理公訴案件時(shí)有明確的審查標(biāo)準(zhǔn),《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>若干問題的解釋》第116 至第118條規(guī)定了法院在收到提起公訴的案件后應(yīng)指定審判員對(duì)管轄等十項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審查,不符合要求的,應(yīng)當(dāng)決定退回檢察機(jī)關(guān)、要求補(bǔ)送材料或作出其他處理。這就與《刑事訴訟法》第172條以及《規(guī)則》第390-394條關(guān)于人民檢察院提起公訴的規(guī)定形成了對(duì)接。 

　　(三)受理案件的效率不高 

　　基層院案管部門的受案效率不高體現(xiàn)在三個(gè)方面: 

　　一是基層檢察院的客觀條件導(dǎo)致受案效率不高。實(shí)踐中,各地基層院案管部門編配不足,原先由幾個(gè)業(yè)務(wù)部門辦理的受案工作,現(xiàn)在由一個(gè)部門受理,通常只有1-2個(gè)干警負(fù)責(zé)具體工作,要全面履行案管的各項(xiàng)職能,工作任務(wù)十分繁重。且大部分基層院不會(huì)將熟悉辦案業(yè)務(wù)的干警放到這樣一個(gè)“服務(wù)窗口”,導(dǎo)致在實(shí)踐中工作開展效率不高。 

　　二是偵查機(jī)關(guān)的送案標(biāo)準(zhǔn)不高降低了受案效率。偵查機(jī)關(guān)受辦案期限的限制,移送審查逮捕、審查起訴案件的時(shí)間一般在辦案時(shí)限到期前的1-2天,由于辦案期限緊,一些辦案人員證據(jù)意識(shí)淡薄、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,導(dǎo)致案件在移送審查時(shí)存在案卷、文書不規(guī)范、材料不齊全的問題,案管部門如果嚴(yán)格按受案標(biāo)準(zhǔn)要求其補(bǔ)齊材料后移送,有時(shí)會(huì)導(dǎo)致辦案期限超期。如果先行受案再要其補(bǔ)齊相關(guān)材料,需要由案管部門牽頭公安機(jī)關(guān)與辦案部門進(jìn)行“協(xié)商處理”,這就降低了受案的工作效率。 

　　三是基層院業(yè)務(wù)部門參與實(shí)體審查影響了受案效率。為提升受案質(zhì)量,有的地方嘗試建立“受案分工協(xié)作機(jī)制”[③],即案件中的程序性、規(guī)范性問題由案管部門實(shí)施審查,實(shí)體類問題交由業(yè)務(wù)部門審查。這樣做確實(shí)起到了提升案件“進(jìn)口”質(zhì)量的作用,然而,這一機(jī)制使得受理案件的主體分成了兩方,受案審查的程序也分成了兩步,同一份案卷,要先經(jīng)過案管部門審查程序性材料,再經(jīng)過辦案部門審查實(shí)體性材料,兩次審查都通過才能簽收。平均計(jì)算,案管部門審查材料需要15分鐘,辦案部門審查材料需要15分鐘,案情復(fù)雜的甚至需要30分鐘,公安機(jī)關(guān)送案的干警在整個(gè)受案過程中需要等待30-45分鐘,嚴(yán)重降低了工作效率。有的公安干警指出有了案管部門以后比以前辦案部門自行受案的程序更復(fù)雜、時(shí)間更長(zhǎng)、需要找的部門更多,甚至認(rèn)為案管部門形同虛設(shè),不能獨(dú)立自主受案,受案還是辦案部門說了算。 

　　三、對(duì)案管部門受案存在問題的原因分析 

　　案管部門成立時(shí)間不長(zhǎng),在制度設(shè)計(jì)上是完全有益且有必要的,實(shí)踐中出現(xiàn)這些問題,主要有以下幾點(diǎn)因素: 

　　(一)新《規(guī)則》沒有明確規(guī)定受理案件的審查標(biāo)準(zhǔn),各地檢察機(jī)關(guān)也沒有及時(shí)細(xì)化、完善的受理案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。 

　　1、關(guān)于實(shí)體性審查是否納入受案審查范圍的問題,是關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)受案質(zhì)量的重要問題,《規(guī)則》沒有明確,地方檢察機(jī)關(guān)由于缺乏權(quán)威的法律依據(jù),也不敢越權(quán)規(guī)定。致使基層案管部門的實(shí)際審查工作受困,倘若不履行實(shí)體審查權(quán),辦案部門的案件質(zhì)量受到影響,公安機(jī)關(guān)的證據(jù)收集活動(dòng)更難以規(guī)范;倘若履行實(shí)體審查權(quán),又缺乏法律依據(jù),受到公安機(jī)關(guān)的質(zhì)疑。 

　　2、關(guān)于受案審查后的處理問題,是關(guān)系到案管部門對(duì)受理案件有無決定地位的重要問題,《規(guī)則》對(duì)此支撐力度不夠。《規(guī)則》僅規(guī)定了案管部門的“受案機(jī)制”,但沒有規(guī)定“不受案機(jī)制”。依據(jù)《規(guī)則》的規(guī)定,即使對(duì)“案卷材料不齊備的”或“卷宗裝訂不符合要求的”,案管部門也只能“要求補(bǔ)送材料”或“要求重新裝訂”。也就是說,無論公安機(jī)關(guān)移送的案件材料是否齊全、事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充足,案管部門均應(yīng)受理。案管部門對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的瑕疵案件沒有“說不”的法律依據(jù),意味著案管部門受理案件沒有決定地位。 

　　(二)基層院辦案部門舊的辦案思路仍在對(duì)案管工作起很大的負(fù)面作用。 

　　1、對(duì)案管部門的職能定位認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差。簡(jiǎn)單的把案管部門定位為“大內(nèi)勤”角色,即認(rèn)為案管部門就是把各個(gè)業(yè)務(wù)部門的內(nèi)勤集中起來,從各部門自行受案變成在受案大廳受案。[④]將案管部門的功能定位為“服務(wù)”部門,一旦出現(xiàn)受理案件證據(jù)不充分,需要退補(bǔ)或不訴等情形,就將問題歸咎于案管部門,認(rèn)為案管部門職能行使不充分,服務(wù)辦案不得力。如果出現(xiàn)因偵查期限不足需要協(xié)商先收案后補(bǔ)證等情形,有的辦案人員甚至認(rèn)為案管部門完全沒有履行受案職能的必要,還不如自行受案直截了當(dāng)。 

　　2、對(duì)偵查案件的證據(jù)要求仍然停留在受案環(huán)節(jié)解決的思維模式。 

　　為避免在審查起訴階段要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充證據(jù)或辦理退回補(bǔ)充偵查手續(xù)等種種工作上的麻煩,辦案部門習(xí)慣了過去在受案環(huán)節(jié)一次性發(fā)現(xiàn)問題并要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)齊證據(jù)的做法。當(dāng)受案職能轉(zhuǎn)移到案管部門后,辦案部門只能通過案管部門提出嚴(yán)格受案標(biāo)準(zhǔn)的要求,又缺乏相應(yīng)的法律支持,導(dǎo)致受案環(huán)節(jié)的矛盾激化。實(shí)際上,將案件質(zhì)量“關(guān)卡”前移的做法并不科學(xué),雖然從部門角度提高了辦案部門的審查起訴工作效率,但對(duì)檢察系統(tǒng)的整體工作的效率造成了負(fù)面影響。事實(shí)上,辦案部門在受案后的審查起訴環(huán)節(jié)有很多機(jī)制可用于解決公安機(jī)關(guān)的證據(jù)質(zhì)量問題,如落實(shí)公訴引導(dǎo)偵查機(jī)制、建立退補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制、建立存疑不訴案件跟蹤機(jī)制等[⑤]。 

　　(三)辦案部門過于強(qiáng)調(diào)控制不訴率有礙受案協(xié)調(diào)機(jī)制的暢通。 

　　作為控訴主體, 檢察機(jī)關(guān)更重視其打擊、追訴犯罪的職能作用。為此高檢院將無罪判決和帶有無罪性質(zhì)的存疑不訴決定作為衡量公訴案件質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn),大多數(shù)地區(qū)也將不訴率納入公訴部門考核的重要指標(biāo)之一,以不訴率的高低來確定公訴工作的劣優(yōu)。過于強(qiáng)調(diào)控制不訴率,使得辦案部門對(duì)接收案件十分謹(jǐn)慎, 盡量避免接收可能作不訴處理的案件。案管部門為保證檢察機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量,有時(shí)不得不牽頭聯(lián)系公安機(jī)關(guān)協(xié)商處理,建議他們作撤銷案件或作其他處理,由于《刑事訴訟法》并未賦予檢察機(jī)關(guān)建議公安撤銷案件的權(quán)利,這樣的做法往往使檢察機(jī)關(guān)陷入于法無據(jù)的尷尬境地,有時(shí)會(huì)出現(xiàn)兩家扯皮打架的情形,你讓我內(nèi)部消化案件,我讓你作不起訴處理,結(jié)果往往會(huì)使案件久拖不決。[⑥] 

　　四、發(fā)展與完善受案工作的對(duì)策建議 

　　新“刑訴規(guī)則”實(shí)行后,對(duì)案管職能進(jìn)一步明確,對(duì)統(tǒng)一受案有很大促進(jìn)作用,必然能更加推動(dòng)檢察工作規(guī)范化。對(duì)存在的各種現(xiàn)實(shí)問題,筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手解決: 

　　一是更新檢察管理觀念,強(qiáng)化法律監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的理念。 

　　檢察機(jī)關(guān)為適應(yīng)司法體制改革,特別是法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮的需要,必須從反思傳統(tǒng)案件管理模式的不足入手,分析和改進(jìn)思想觀念的不足。[⑦] 

　　1、辦案部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變“重實(shí)體、輕程序”的傾向,充分認(rèn)清新“刑訴規(guī)則”對(duì)案管統(tǒng)一受案規(guī)定的重大意義,自覺按照法律規(guī)定配合案件受理工作。由案件管理部門行使“統(tǒng)一受案”職能,目的是通過統(tǒng)一審查受理和分配各類案件,實(shí)施案件“進(jìn)口”的監(jiān)管,并同步監(jiān)督辦案環(huán)節(jié)和訴訟程序,杜絕辦案部門之間在法定程序外相互“溝通”、“協(xié)調(diào)”消化案件等違反辦案紀(jì)律的行為,確保執(zhí)法辦案活動(dòng)嚴(yán)格依法進(jìn)行,保障檢察權(quán)的正確行使。 

　　2、案管部門要嚴(yán)格按照新“刑訴規(guī)則”賦予的職責(zé)開展受案工作。一要具備良好的服務(wù)意識(shí),做好審查、采集、提醒、分流工作;二要具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力,在受案過程中,通過協(xié)調(diào)各方力量、資源,使案件質(zhì)量得到保證;三要履行好監(jiān)督職責(zé),做到既保持與公安機(jī)關(guān)、辦案部門的良好協(xié)作關(guān)系,又堅(jiān)持按原則受案。 

　　二是細(xì)化受案標(biāo)準(zhǔn),制訂科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)范。 

　　1、《規(guī)則》應(yīng)明確賦予案管部門實(shí)體審查的權(quán)力。 

　　(1)根據(jù)《刑事訴訟法》第160 條的規(guī)定,公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件才能移送審查起訴,公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件應(yīng)當(dāng)做到“犯罪事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)、充分”,移送審查起訴時(shí)應(yīng)同時(shí)移送起訴意見書、案卷材料和證據(jù)。由此可見,移送審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)雖然低于提起公訴的標(biāo)準(zhǔn),但至少應(yīng)做到起訴意見書中指控的犯罪行為均有相應(yīng)的證據(jù)證實(shí)。因此,筆者認(rèn)為,《規(guī)則》應(yīng)明確賦予案管部門實(shí)體審查的權(quán)力,與公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)形成對(duì)接。 

　　(2)案件受理制度是不斷發(fā)展的,必然具有一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)化過程。盡管目前大多數(shù)地方的案管部門尚不具備對(duì)案件進(jìn)行準(zhǔn)確、全面審查的能力和經(jīng)驗(yàn),但不代表其將來仍不能履行好實(shí)體審查的權(quán)力,而且個(gè)別發(fā)展較快的地區(qū)已經(jīng)具備了一定的實(shí)體審查能力。筆者認(rèn)為,以發(fā)展的觀點(diǎn)看,從法律層面明確賦予案管部門實(shí)體審查權(quán)力是符合立法規(guī)律的。 

　　2、《規(guī)則》應(yīng)明確建立檢察機(jī)關(guān)不受理移送審查起訴案件的機(jī)制。 

　　前面筆者曾提到,法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件不予受理的機(jī)制不僅規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)的起訴活動(dòng),而且提高了法院對(duì)案件審理的質(zhì)量和效率。同理,檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)建立審查與不受理移送審查起訴案件的機(jī)制。《規(guī)則》154條規(guī)定了案管部門對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的“審查”與“再移送”制度,這一規(guī)定可作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查起訴案件不受理機(jī)制的基礎(chǔ)。[⑧]同時(shí),還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不符合受理?xiàng)l件的具體情形以及對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的案件,案管部門有權(quán)不予受理并將案件退回公安機(jī)關(guān)。 

　　三是建立案管協(xié)作機(jī)制,暢通受案問題協(xié)商渠道。 

　　案件管理制度是檢察管理手段的一大變革,統(tǒng)一協(xié)調(diào)則是衡量這項(xiàng)改革成敗的重要指標(biāo)。案管部門能否同業(yè)務(wù)部門形成工作合力,最終實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)量大提升、檢察業(yè)務(wù)建設(shè)大推進(jìn)的目標(biāo),是一項(xiàng)具有統(tǒng)領(lǐng)性、系統(tǒng)性的任務(wù),不是案管一個(gè)部門能夠單獨(dú)完成的。案管部門的受案機(jī)制能否暢通也不是僅僅依靠其部門內(nèi)部能夠解決的,需要相關(guān)辦案機(jī)制的同步完善。 

　　1、建立業(yè)務(wù)跟蹤引導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制。(1)建立存疑不捕案件跟蹤機(jī)制,由偵監(jiān)部門對(duì)存疑不捕的案件建立專門臺(tái)帳,建檔跟蹤監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期了解不捕案件的訴訟進(jìn)展情況,督促公安機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提供的補(bǔ)充偵查提綱補(bǔ)充證據(jù)材料,引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)的取證活動(dòng),并跟蹤監(jiān)督落實(shí)情況。(2)建立檢察引導(dǎo)偵查取證機(jī)制,積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在案件偵查階段的作用。如有必要,檢察機(jī)關(guān)可以提前介入偵查程序,就刑事案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)向公安機(jī)關(guān)提出建議和要求,并對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo),確保案件質(zhì)量。(3)建立退補(bǔ)跟蹤監(jiān)督機(jī)制,公訴部門要規(guī)范補(bǔ)充偵查提綱的制作,做到盡可能全面細(xì)致。檢察機(jī)關(guān)要與公安機(jī)關(guān)互通聯(lián)系,跟蹤了解退補(bǔ)案件的補(bǔ)充偵查情況,督促公安機(jī)關(guān)按要求全面收集證據(jù),充分注意證據(jù)的證明力,爭(zhēng)取一次退補(bǔ)能夠達(dá)到“事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)充分”。 

　　2、建立檢警溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。(1)聯(lián)合制定規(guī)范性文件。最高檢與公安部應(yīng)進(jìn)行溝通,就偵查案件受理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入探討,對(duì)管轄權(quán)、案卷材料、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等方面達(dá)成共識(shí),系統(tǒng)總結(jié)符合刑訴法規(guī)定和刑事訴訟實(shí)際的案件受理標(biāo)準(zhǔn),盡快聯(lián)合制定規(guī)范性文件,以便基層單位統(tǒng)一認(rèn)識(shí),避免因理解認(rèn)識(shí)和掌握標(biāo)準(zhǔn)不同,造成不必要的爭(zhēng)議。(2)建立通報(bào)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)移送案件中反映出的問題,及時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)。對(duì)于那些由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核制度造成的共性問題,應(yīng)當(dāng)在通報(bào)會(huì)議上向公安機(jī)關(guān)提出意見和建議,促進(jìn)公安機(jī)關(guān)及時(shí)改革完善不合理的考核制度規(guī)定,明確公安機(jī)關(guān)承擔(dān)庭審敗訴的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)不起訴或敗訴后果應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任, 從制度上解決偵查案件的質(zhì)量問題。 

　　[①] 參見孫謙主編:《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)>理解與適用》,中國(guó)檢察出版社2012年版,P496頁。 

　　[②] 《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百六十條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件,應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)、充分,并且寫出起訴意見書,連同案卷材料、證據(jù)一并移送同級(jí)人民檢察院審查決定;同時(shí)將案件移送情況告知犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人。” 

　　[③]山東省萊州市人民檢察院 黃頂峰、孫麗雁:《預(yù)防質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn) 受案審查須嚴(yán)把“六關(guān)”》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2012 年11 月27 日第003 版。 

　　[④] 參見任麗紅:《如何更好地發(fā)揮基層檢察院案件管理中心的功能》,載《法制與社會(huì)》2011年第10期。 

　　[⑤]參見陳新生、金石:《存疑不起訴規(guī)范適用的思考》,載《西部法學(xué)評(píng)論》2008 年第3 期。 

　　[⑥]參見黃昌興、陳業(yè):《關(guān)于公訴“五率”考核不訴率之思考》,載《中國(guó)檢察官》2006年第6期。 

　　[⑦] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)助理、研究員冀祥德特邀發(fā)言于《更新檢察管理理念 創(chuàng)新案件管理模式》,載《人民檢察》2011年11月(上半月)第21期。 

　　[⑧]蒙凡、劉曉媛:《有必要建立移送審查起訴案件不受理機(jī)制》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年5月10日第3版。

　　(作者單位:湖南省株洲市天元區(qū)檢察院)