2003年,時任浙江省省長呂祖善參加《行政許可法》考試。

　　1994年初,北京大學法學院教授姜明安應邀于8月到澳大利亞悉尼大學訪學并參加一個學術會議。行前,他花費了幾個月時間辦理政審等各種出國手續,但直至外方邀請日期快到的前幾天,護照仍然遲遲沒有下來,以致邀請方給他打來電話,問是否赴澳和與會。他立即去學校外事部門和教育部查詢,最后總算在臨走的前一天辦好了護照和簽證手續。　

　　“我算運氣好的,還趕上了外方的邀請日期出國。當年有好些人申請護照出國參加國際會議,等會議開完了才辦下護照。”回憶那次出國經歷,這位著名的行政法學者感慨:“如果在2004年以后就好了,不需要等待這么長時間。不要說等半年,等一個月我就可以到法院去告。”　

　　他的潛臺詞是———從2004年7月1日開始,《行政許可法》正式實施。這部被溫家寶總理稱做“行政機關自我革命”的法律第四十二條清楚寫著:除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的,經本行政機關負責人批準,可以延長十日,并應當將延長期限的理由告知申請人。　

　　這意味著,現在人們出國最多在一個月內就能夠辦完出國手續。　

　　七年磨一劍背后的立法博弈　

　　七年磨一劍,《行政許可法》的立法過程不可謂不漫長。　

　　立法起意之初,正值我國市場經濟剛起步,過多過濫的行政許可導致的腐敗、效率低下使其為人所詬病。　

　　2002年年初,行政法學者應松年在全國人大常委會舉行的一次法制講座中曾痛陳:全國性行政審批事項最多時達4000多項,各省、自治區、直轄市行政審批一般也在2000項以上;程序繁瑣,效率低下,一項審批往往要經過幾十道手續;審批條件不公開,程序不透明,審批文件語焉不詳,常常搞得申請人往返奔波;此外,存在大量行政審批隨意設置現象,將國家權力部門化,部門權力個人化。　

　　作為全國人大常委會法工委下設的行政立法小組成員,姜明安參加了此部法律整個立法過程。在姜明安的案頭,放著《行政許可法》草稿各個時期的版本,紙張已開始泛黃,上面密密麻麻寫著他的修改意見。他翻開一本陳舊的筆記本,告訴記者:“這里記錄著幾次座談會、研討會的內容,當時大家爭論很激烈。”　

　　爭論焦點主要聚集在五個方面:　

　　一是要不要立法。有人認為行政許可立法國外沒有先例,我們也沒必要立一部獨立的行政許可法。　

　　二是許可設定權。有人主張法律保留,即行政許可只能由人大和人大常委會的法律設定,但也有人,特別是行政機關主張應賦予國務院各部門的規章和地方政府規章行政許可設定權,否則無法進行行政管理。“因為涉及到利益問題,前幾稿在這一問題上爭議最大,翻來覆去地談,最后經過博弈,定稿時把國務院各部門的許可設定權拿掉了,地方政府規章也只賦予臨時(不超過一年)的許可設定權。”　

　　三是許可范圍。“哪些事項應該設定許可,哪些不應該設定許可,很不好定:用概括式彈性太大,解決不了亂和濫的問題;用列舉式難于窮盡,難以對市場進行規制。爭論的結果就是現在《行政許可法》的第十二條和第十三條的表述:列舉加概括,肯定加否定。有規范約束,也有一定的彈性。”　

　　姜明安認為,這兩個條款“意義重大”,因為此前政府認為自己的權力是沒有邊界的,而這兩條告訴他們:政府的權力也是有邊界的,政府對市場和對社會的規制是要受法律規制的。　

　　四是信賴保護原則。信賴保護原則是指行政管理相對人對行政權力的正當合理信賴應當予以保護,行政機關不得擅自改變已生效的行政行為,確需改變行政行為的,對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。　

　　“人們對這一原則的爭議是比較大的,許多政府部門,特別是地方政府負責人認為,行政許可的撤回、改變應不受限制,為了公共利益改變許可,沒有補償的必要。后來通過多次討論,多數人意識到這個原則對于保障行政相對人的權益不受政府反復無常、濫用職權行為的侵犯是非常必要的,就寫進法律里了。這是第一次在我國法律中明確確立了信賴保護原則,為我國建設法治政府鋪下了一塊重要的基石。”姜明安說。　

　　五是行政許可程序。程序包括申請、受理、審查、決定、變更、期限、聽證等,對這些過程的每一個環節如何規范都存在爭論,如許可期限,有主張半年的,有主張三個月的,一直爭持不下,后來定為一般期限20天,特殊情況可延長或依法律法規特別規定。“這樣規定是很不容易的,它大大方便了老百姓,國內外投資企業特別歡迎這一規定。”　

　　姜明安對此感慨:“上世紀八九十年代我去過英國、美國,澳洲、歐洲,每次辦理護照的時間幾乎都在三個月以上。如果那時有了這部法律,國人會少花很多費時間和精力。”　

　　2003年8月27日,十屆全國人大常委會第四次會議高票通過《行政許可法》。這部被溫家寶總理稱為“行政機關自我革命”的法律,是世界上第一部單行的行政許可法(外國大多有統一的行政程序法)。這部法律的實施,無疑有利于打造“有限政府”、減少腐敗、方便老百姓……　

　　政府總動員:普法和清理許可項目　

　　姜明安教授曾經戲謔:一個公民在一生中,要辦理無數次行政許可,甚至在尚未出世時,就要辦理行政許可———準生證。　

　　可以說,行政審批幾乎浸透我們人生的每個階段以及生活的每個角落。曾經,一些審批名目無奇不有:保姆證、模特證、玉米砍伐證等等。這其中,最著名的當屬鄭州“饅頭辦”:要生產、銷售饅頭,廠家必須經過饅頭辦公室的審批,辦一個許可證要交上千元費用。后來經媒體曝光,“饅頭辦”被取消。　

　　行政審批時間之長,更讓人匪夷所思。姜明安收集了當年媒體的一些報道:在江蘇連云港,辦一個房地產開發項目要跑18個部門,經過69個環節,蓋67個公章,辦理時間為8個月;在浙江,某企業辦理兩項國家機電產品出口許可,其中一個項目的許可辦了2年多,另一個項目辦了3年多。“像這樣的行政效率,哪個投資者能忍受?一個項目的審批要花一兩年時間,合作伙伴可能等不及了,你投下的資金可能就泡湯了。”　

　　隨著《行政許可法》的實施,這些現象并未完全終結,但得到了很多漸進的改善。　

　　似乎從未有一部法律有過這樣的“待遇”———法律通過次日,國務院就召開全國依法行政工作電視電話會議,部署貫徹《全面推進依法行政實施綱要》、《行政許可法》實施等項工作。　

　　更讓人注目的是,法律從頒布到正式實施的一年中,中國430萬公務員接受了普法教育。　

　　2003年4月24日上午9點整,浙江省22萬公務員一起走進考場,參加《行政許可法》考試。時任浙江省委副書記、省長的呂祖善和副省長盛昌黎、陳加元也出現其中,與全省公務員一起當了一回考生。他們的姿態有重要的宣示意義———依法行政,不分職位高低。　

　　四個月后,一支高規格的、幾乎匯集了首都各高校權威法學家的隊伍,受司法部、國務院法制辦委派,赴全國各地,對各級領導干部和政府工作人員進行《行政許可法》普法工作。　

　　《中國青年報》記者萬興亞記錄下了當時的場景:這支被稱為“宣講團”的隊伍每到一個城市,都受到地方主要行政長官的高度禮遇。中國人民大學法學院教授莫于川所在的宣講團抵達海口時,敲定的宣講時間與海口市委書記的原定日程沖突,大家以為市委書記會遲到,聽一會兒就算了。沒想到市委辦公室專程打電話協調時間,表示市委書記對學習《行政許可法》非常重視,原定日程確實有重要事情推不掉,請求宣講團調整時間,希望完整聽取宣講。　

　　作為全國著名的行政法專家,姜明安經常被邀請到各地給政府官員講課。他發現,《行政許可法》實施五年來,官員的依法行政意識比原來提高了很多。“我講完課后,他們經常和我交流,談具體的拆遷、城市管理等問題,問我這么做會不會違法。”　

　　2003年10月,國務院通知要求地方各級人民政府和國務院各部門抓緊做好有關行政許可規定的清理工作。凡與《行政許可法》不一致的有關行政許可的規定,自《行政許可法》施行之日起一律停止執行。清理工作要在2004年7月1日前完成。　

　　國家質量監督檢驗檢疫總局取消了67項行政審批項目,占原有項目的50%以上;商務部宣布,將實行外貿經營主體備案登記制,取消對外貿經營權的審批;財政部決定取消103項行政審批等收費項目,涉及金額約18億元……　

　　河北省共清理出省級政府規章和部門文件設定的行政許可項目125項,決定取消110項;四川省決定取消122項涉及行政許可事項的收費……　

　　風起云涌的“行政許可第一案”　

　　《行政許可法》甫一出臺,中國政法大學教授馬懷德就預言:行政許可案件將大大激增。　

　　果不其然。　

　　就在《行政許可法》實施當日,上海就出現了“行政許可第一案”:從1992年開始,上海健生科技開發公司推廣終止妊娠的藥物“米非司酮”。2004年4月12日,上海市衛生局婦兒處下發紅頭文件,指定藥具管理中心為上海市終止妊娠藥品供應機構,使原本占有上海“米非司酮”銷售市場三分之二以上份額的健生公司業務全面停頓。健生公司遂狀告上海市衛生局,要求撤銷文件的相關內容。　

　　其時,各地“行政許可第一案”呈井噴之勢,其中最引人注目的當屬首例“扳倒”國家部委的行政許可案。2003年3月14日,因國家商標局拒絕受理自己代理商標注冊申請,南京知識律師事務所主任汪旭東將國家商標局告上法庭。2004年7月22日,北京市第一中級法院一審宣判國家商標局敗訴,當時律師界和媒體一片歡騰。盡管這起案件并不是發生在《行政許可法》生效后,但與《行政許可法》有著千絲萬縷的聯系,被法律界和新聞媒體稱作“行政許可第一案”。　

　　對于《行政許可法》打破“行政壁壘”的作用,汪旭東用八個字來形容:極其巨大,非常直接。　

　　當年,在全國法院行政審判工作座談會上,最高人民法院一位負責人透露,2004年,全國行政案件類型呈多樣化趨勢。當年1月至9月,全國法院共受理一審行政案件67759件,比前一年同期增加2847件。　

　　可以肯定的是,在這個增量中,許多“行政許可第一案”亦有“貢獻”。　

　　鏈接:　

　　防止規避行政許可法的行為

　　□北京大學法學院教授　姜明安

　　《行政許可法》實施五年來,成效明顯,政府行政行為(不限于行政許可行為)逐步規范,政府及政府公職人員的觀念逐步轉變,他們中的大多數人已開始認識到,行政不只是管理,更重要的是服務。對于老百姓來說,有了《行政許可法》,辦事比過去方便多了,更重要的是,他們不再像以前一樣,為跑一個批文、許可,要低三下四地去求人、請客、送禮,甚至磕頭,忍受“門難進、臉難看、話難聽”的羞辱。現在,他們的人格尊嚴有了《行政許可法》的保障:你20天不給我許可又不說明理由,我就到法院告你。　

　　當然,我們也不可過于樂觀。現在雖然有了《行政許可法》,但實施中常常會打很多折扣:一些政府機關和政府工作人員想方設法對其加以規避,使《行政許可法》被虛置。例如,一些政府部門經常以“非行政許可審批”、“備案”、“登記”等形式變相設定和實施許可、審批,規避《行政許可法》對其行為的規制。一些領導干部,如市委書記、縣委書記,往往完全無視《行政許可法》規定的條件、程序,任意批條子,打招呼。他們違法,你還沒有辦法告他,行政訴訟的被告只能是政府,不能是黨委。　

　　要解決這些問題,保障《行政許可法》的真正有效實施,必須加快我國政治體制和行政管理體制改革的步伐,黨要真正做到依法執政,政府要做到依法行政。　

　　從長遠來看,我們還必須制定一部統一的行政程序法,為政府的整個行政行為規定一套正當法律程序。否則,即使有了《行政許可法》,也難以避免政府部門在其他領域(如規劃、征收、確認、裁決、招投標等)暗箱操作和濫用權力,侵犯公民、法人和其他組織的權益。