國(guó)務(wù)院制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的目的是為了依法處理“非典”等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，依法采取應(yīng)對(duì)措施，保障公眾身體健康和生命安全，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，其旨在國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治。我們實(shí)施《條例》，一定要保證《條例》立法目的和宗旨的全面、準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和處理實(shí)施《條例》涉及的幾個(gè)關(guān)系：

　　一、對(duì)公民權(quán)利、自由的限制與保障的關(guān)系

　　政府為了有效、及時(shí)處理突發(fā)事件，應(yīng)對(duì)危機(jī)，必須對(duì)公民在平時(shí)享有的某些權(quán)利、自由加以限制，如限制或停止集市、集會(huì)、要求停工、停業(yè)、停課、臨時(shí)征用房屋、交通工具、封鎖疫區(qū)以及強(qiáng)制疏散、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制檢疫、強(qiáng)制治療等。很顯然，在突發(fā)事件來(lái)臨，危險(xiǎn)威脅大多數(shù)人的生命、健康的情況下，政府采取上述措施是完全必要的。因?yàn)橄拗葡鄬?duì)人一時(shí)的權(quán)利、自由是為了保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)的權(quán)利、自由；限制少數(shù)人、部分人的權(quán)利、自由是為了保障大多數(shù)人、全體人的權(quán)利、自由。

　　但是，即使如此，即使是只對(duì)相對(duì)人一時(shí)的權(quán)利、自由予以限制，即使是只對(duì)少數(shù)人、部分人的權(quán)利、自由加以限制，也要非常慎重。政府在作出此種權(quán)利限制性決定時(shí)，要遵循行政法治所要求的比例原則和基本人權(quán)保障原則。所謂比例原則，第一是要合目的性，即要確定相應(yīng)限制是實(shí)現(xiàn)目的所必須的；第二是最小損害性，即要在多種方案中選擇對(duì)相對(duì)人利益損害最小的方案，第三是比例性，即要衡量相應(yīng)方案的利弊得失，保障相應(yīng)措施利大于弊，得大于失。所謂基本人權(quán)保障原則，指在限制相對(duì)人特定權(quán)利、自由的時(shí)候，切實(shí)保障憲法規(guī)定的相對(duì)人的其他權(quán)利、自由，如保障相對(duì)人的人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、言論自由、信仰自由等。

　　二、對(duì)行政權(quán)力的強(qiáng)化與控制的關(guān)系

　　在突發(fā)事件出現(xiàn)，危險(xiǎn)威脅廣大公眾的健康、生命的非常時(shí)期，法律必須賦予政府較之平時(shí)更多，更具強(qiáng)制性的行政權(quán)力，如制定和發(fā)布具有限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的條例、決定、命令的權(quán)力，作出對(duì)疫區(qū)實(shí)施封鎖、對(duì)被污染水源實(shí)施封閉的決定的權(quán)力，采取對(duì)公民人身自由予以一定限制和對(duì)公民財(cái)產(chǎn)予以臨時(shí)征收或處置（如銷(xiāo)毀被污染的衣物）措施的權(quán)力等。法律在此時(shí)期賦予行政機(jī)關(guān)上述權(quán)力對(duì)于確立和維護(hù)預(yù)防、控制和消除突發(fā)事件危害所必須的秩序以及保障預(yù)防、控制和消除突發(fā)事件危害所必須的措施的實(shí)施均是必不可少的。沒(méi)有強(qiáng)有力的行政權(quán)，要?jiǎng)訂T和組織人民戰(zhàn)勝災(zāi)害，最終消除危機(jī)是不可想象的。

　　然而，行政權(quán)的強(qiáng)化是一把雙刃劍，即使是在非常時(shí)期亦如此：它既可以因其正當(dāng)行使為人們提供必需的秩序，也可以因其被濫用而侵犯人民的基本人權(quán)和自由，損害國(guó)家和社會(huì)的公共利益。因此，法律必須同時(shí)對(duì)這種強(qiáng)化的行政權(quán)加以控制。所謂控制，其主要途徑有三：一是以法律嚴(yán)格規(guī)定這些權(quán)力行使的條件；二是以法律嚴(yán)格規(guī)定這些權(quán)力行使的程序；三是通過(guò)法律監(jiān)控和救濟(jì)機(jī)制保證這些法定條件和程序得到嚴(yán)格遵循。

　　三、對(duì)突發(fā)事件危害的防與治的關(guān)系。

　　公共衛(wèi)生突發(fā)事件對(duì)人們身體健康，甚至生命的危害是相當(dāng)嚴(yán)重的，面對(duì)此種危害，人們往往猝不及防，措手不及。對(duì)此，政府必須采取果斷措施，冷靜應(yīng)對(duì)。政府采取的果斷措施應(yīng)既包括治，也包括防。“治”自然是首要的，對(duì)因突發(fā)事件致病、致傷、致殘的人，政府無(wú)疑應(yīng)首先采取措施，給予他們以及時(shí)的救治。否則，稍有拖延懈怠，他們中許多人就有可能因病情、傷情惡化而喪失生命。相對(duì)于“治”，“防”在時(shí)間順序上可能位于其后，但在重要性上卻位于其前，故人們謂之“防治”而非“治防”。《條例》第五條規(guī)定以“預(yù)防為主”，即為此理。“防”包括兩個(gè)方面：一方面是防止已發(fā)生的突發(fā)事件危害擴(kuò)大，即要求政府在突發(fā)事件發(fā)生后，迅速采取《條例》第三十二條至第四十四條規(guī)定的措施，盡可能使已發(fā)生的災(zāi)害不致向尚未發(fā)生災(zāi)害的地區(qū)和尚未受害的人群蔓延；另一方面是防止以后可能再發(fā)生的突發(fā)事件對(duì)人們?cè)斐纱蟮奈：Γ�即要求政府總結(jié)處理已發(fā)生事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上健全制度、完善法律，實(shí)施《條例》第十條至第二十五條規(guī)定的措施，以使今后可能發(fā)生的突發(fā)事件的危害減少到最低限度。

　　四、對(duì)保障應(yīng)對(duì)措施實(shí)現(xiàn)的罰與獎(jiǎng)的關(guān)系

　　為了有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，政府必須依法采取各種應(yīng)對(duì)措施，而為了保障政府采取的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施的實(shí)現(xiàn)，政府必須運(yùn)用罰與獎(jiǎng)兩種行政手段。對(duì)于罰，《條例》第四十五條至第五十二條分別規(guī)定了政府、政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)、政府其他有關(guān)部門(mén)、公職人員、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的工作人員、以及作為行政相對(duì)人的單位、個(gè)人違法的法律責(zé)任。對(duì)于獎(jiǎng)，《條例》第九條和第二十四條分別規(guī)定了對(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)急處理作出貢獻(xiàn)人員的表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，以及對(duì)舉報(bào)突發(fā)事件有功的單位和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)。除此以外，《條例》第九條還規(guī)定了對(duì)參加突發(fā)事件應(yīng)急處理的醫(yī)療衛(wèi)生人員給予補(bǔ)助、津貼，對(duì)因參與應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員給予補(bǔ)助、撫恤的制度。

　　罰與獎(jiǎng)是政府經(jīng)常運(yùn)用的行政管理手段，但在處理突發(fā)事件時(shí)期，此兩種手段的正確運(yùn)用有著更重要的意義。至于在處理突發(fā)事件時(shí)期此兩種手段相互關(guān)系如何，何者更重要，應(yīng)以何者為主何者為輔，則應(yīng)依具體時(shí)間、地點(diǎn)而定，不能一概而論。一般來(lái)說(shuō)，二者具有同樣的重要性，重罰輕獎(jiǎng)和重獎(jiǎng)輕罰都是有害的。在處理突發(fā)事件時(shí)期，關(guān)鍵是政府運(yùn)用此兩種手段要果斷，該罰即罰，該獎(jiǎng)即獎(jiǎng)，不能過(guò)分瞻前顧后，拖泥帶水；同時(shí)應(yīng)獎(jiǎng)罰分明，獎(jiǎng)當(dāng)其功，罰當(dāng)其過(guò)。為了加強(qiáng)獎(jiǎng)罰的效果，有時(shí)還應(yīng)根據(jù)需要依法重獎(jiǎng)重罰。

　　注：國(guó)務(wù)院2003年5月9日頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。檢察日?qǐng)?bào)5月23日刊登此文，標(biāo)題略有改動(dòng)。