《2009B2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)提出了“執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化”的基層院建設(shè)方向。如何在今年《規(guī)劃》收官之后,確保基層檢察院建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,是擺在基層院面前的迫切任務(wù)。筆者認(rèn)為,總結(jié)基層院“四化”建設(shè)的成功經(jīng)驗,將“四化”建設(shè)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行量化,建立一套符合“六觀”本質(zhì)要求,導(dǎo)向明確、指標(biāo)科學(xué)、操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系以引導(dǎo)和保障基層院“四化”建設(shè)的方向,鞏固基層院“四化”建設(shè)的成果,提升基層院“四化”建設(shè)的水平,是一條切實可行的制度路徑。

　　一、應(yīng)構(gòu)建以定量評價為主的指標(biāo)體系

　　目前對基層院建設(shè)的考評存在著一些問題:一是偏重辦案數(shù)量和效率,忽視辦案質(zhì)量和效果,對人民群眾對檢察工作的滿意率、檢察干警化解社會矛盾處置能力等體現(xiàn)不夠。有的基層院甚至為追求考核結(jié)果而弄虛作假、注重名次、注重加分,助長了考核評比的簡單數(shù)字化傾向;二是重視業(yè)務(wù),忽視對隊伍建設(shè)、檢務(wù)管理和檢務(wù)保障等方面的考核指導(dǎo),影響基層院建設(shè)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展;三是過分注重結(jié)果,不能體現(xiàn)過程性監(jiān)測,難以實現(xiàn)上級院對下級院的過程性指導(dǎo);四是考評辦法標(biāo)準(zhǔn)不一,不同地區(qū)、不同類型的檢察機(jī)關(guān)不具有可比性。克服這些弊端,構(gòu)建以定量評價方法為主的指標(biāo)體系是一種有益的探索。指標(biāo)體系源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,而后逐漸擴(kuò)大應(yīng)用到其他領(lǐng)域。

　　指標(biāo)體系的建立是進(jìn)行預(yù)測或評價研究的前提和基礎(chǔ),它是將抽象的研究對象按照其本質(zhì)屬性和特征的某一方面的標(biāo)識分解成為具有行為化、可操作化的結(jié)構(gòu),并對指標(biāo)體系中每一構(gòu)成元素(即指標(biāo))賦予相應(yīng)權(quán)重的過程。檢察工作是檢察機(jī)關(guān)和檢察人員依據(jù)法律行使檢察權(quán)的職權(quán)活動及相關(guān)的檢察行政管理活動。就職權(quán)活動來說,檢察業(yè)務(wù)工作的績效,通常是與辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、安全等密切關(guān)聯(lián)的,是可以根據(jù)訴訟規(guī)律提煉出標(biāo)識并進(jìn)行量化的。比如對審查逮捕質(zhì)量進(jìn)行評價,依據(jù)《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,逮捕質(zhì)量問題主要有逮捕錯案、逮捕質(zhì)量有缺陷和辦案程序有瑕疵。在指標(biāo)體系的設(shè)計中,就可以提煉出“審查逮捕正確率”這一指標(biāo),著重衡量逮捕錯案,即錯捕和錯不捕的情況。就隊伍建設(shè)、檢務(wù)管理和檢務(wù)保障等檢察行政管理行為來說,也同樣可以根據(jù)檢察行政管理科學(xué)提煉出標(biāo)識并進(jìn)行量化。比如對保障現(xiàn)代化程度進(jìn)行評價,科技經(jīng)費占比和科技裝備配備率就是一項重要的可量化指標(biāo)。因此,按照基層院“四化”建設(shè)的目標(biāo),分解出可量化的指標(biāo),并賦予相應(yīng)的權(quán)重,構(gòu)建一個導(dǎo)向明確、指標(biāo)科學(xué)、操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系既有必要也是可行的。

　　二、遵循四項原則,把握四個關(guān)系

　　構(gòu)建基層檢察院建設(shè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則:一是導(dǎo)向性。遵循司法規(guī)律和檢察行政管理科學(xué),貫徹“六觀”,準(zhǔn)確把握好“四化”建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)涵和主要特征,科學(xué)確定指標(biāo)體系和評價辦法,有效引導(dǎo)和激勵基層院樹立檢察工作科學(xué)發(fā)展的理念,按照“四化”目標(biāo)推進(jìn)各項工作。二是公認(rèn)性。堅持把人民滿意作為衡量檢察工作的根本標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)設(shè)置評判指標(biāo),綜合體現(xiàn)社會各界對檢察工作和檢察隊伍的滿意程度。三是前瞻性。堅持以發(fā)展的眼光和超前的思維架構(gòu)指標(biāo)體系,既考慮客觀條件和現(xiàn)實可能性,又考慮發(fā)展?jié)摿�和主觀能動性。四是可操作性。在指標(biāo)設(shè)置上,要充分考慮指標(biāo)的代表性、動態(tài)性和連續(xù)性,使指標(biāo)可采集、可量化、可測度、可對比。

　　構(gòu)建指標(biāo)體系還應(yīng)把握以下四個關(guān)系:一是任務(wù)分解與指標(biāo)設(shè)定的關(guān)系。指標(biāo)體系不等同于“四化”建設(shè)的任務(wù)分解,因此不能面面俱到,應(yīng)有所取舍,選取核心、關(guān)鍵的指標(biāo)。二是重點指標(biāo)與一般指標(biāo)的關(guān)系。對于重點指標(biāo)與一般指標(biāo),主要通過權(quán)重分值予以區(qū)別對待。三是量化指標(biāo)與定性指標(biāo)的關(guān)系。所選取的指標(biāo)必須是可量化的指標(biāo),不可量化的定性指標(biāo)則通過評判指標(biāo)來體現(xiàn)。四是日常監(jiān)管與考核監(jiān)測的關(guān)系。在科學(xué)確定指標(biāo)名稱、目標(biāo)值、權(quán)重的同時,編制指標(biāo)體系說明,明確指標(biāo)值的含義、意義、計算方法和監(jiān)測辦法,以便強(qiáng)化日常動態(tài)跟蹤、年度考核監(jiān)測。

　　三、指標(biāo)體系的基本框架和主要內(nèi)容

　　指標(biāo)體系可以包括“基本指標(biāo)”、“評判指標(biāo)”和“特色指標(biāo)”三大類。“基本指標(biāo)”主要反映“四化”建設(shè)的基本情況,可細(xì)化為具體的子項目。在執(zhí)法規(guī)范化項目中,可設(shè)置檢察業(yè)務(wù)流程構(gòu)建實施覆蓋面、網(wǎng)上辦案系統(tǒng)運行率、職務(wù)犯罪懲防滿意度、自偵案件正確率、審查逮捕正確率、審查起訴正確率、訴訟監(jiān)督正確率、未成年人刑事案件專門化辦理率、案件瑕疵控制率、人民監(jiān)督員監(jiān)督覆蓋率、涉檢信訪息訴率、執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警等指標(biāo)。訴訟監(jiān)督又可細(xì)分為下一級指標(biāo),如立案監(jiān)督準(zhǔn)確率、糾正漏捕犯罪嫌疑人被判處三年以上有期徒刑比例、糾正偵查違法行為準(zhǔn)確率、刑事案件抗訴準(zhǔn)確率、糾正漏訴被告人準(zhǔn)確率、民事行政提請抗訴案件上級院采納率、民事行政再審檢察建議法院采納率、監(jiān)所檢察建議(意見)糾正率、社區(qū)矯正對象管理監(jiān)督覆蓋面等指標(biāo)。在隊伍專業(yè)化項目中,可設(shè)置本科以上學(xué)歷干警占比、專業(yè)人才占比、檢察干警年度受教育培訓(xùn)學(xué)時數(shù)、年度調(diào)研成果應(yīng)用數(shù)等指標(biāo)。在管理科學(xué)化項目中,可設(shè)置制度建設(shè)覆蓋率、檢察政務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)率、績效考評滿意度、案件監(jiān)督管理覆蓋率、廉政風(fēng)險排查覆蓋率、全院和諧度等指標(biāo)。在保障現(xiàn)代化項目中,可設(shè)置檢務(wù)網(wǎng)上公開率、數(shù)據(jù)信息資源采集覆蓋率、科技經(jīng)費支出占比、科技裝備配備率、信息導(dǎo)偵作用率、技術(shù)辦案運用率等指標(biāo)。在“評判指標(biāo)”項目中,可設(shè)置同級黨委、人大、政府、政協(xié)滿意率,人民群眾對檢察工作的滿意度,同級人代會檢察工作報告通過率等項目。在“特色指標(biāo)”項目中,可設(shè)置反映地區(qū)檢察工作特色和亮點的指標(biāo)。

　　指標(biāo)體系的監(jiān)測,主要采用設(shè)置權(quán)重的辦法,對“基本指標(biāo)”實現(xiàn)程度進(jìn)行綜合評分。以蘇州市檢察院委托張家港市檢察院編制的基層人民檢察院科學(xué)發(fā)展指標(biāo)體系為例,執(zhí)法規(guī)范化權(quán)重50%、隊伍專業(yè)化權(quán)重15%,管理科學(xué)化權(quán)重20%,保障現(xiàn)代化權(quán)重15%;“評判指標(biāo)”作為建設(shè)成效的評判標(biāo)準(zhǔn),不納入權(quán)重;“特色指標(biāo)”作為“四化”建設(shè)的特色項目,納入權(quán)重的加分項目,實現(xiàn)一項即得1分,最高得5分。權(quán)重分值計算方法可以有兩種:一是基本指標(biāo)中的單項指標(biāo)實現(xiàn)程度÷目標(biāo)值x權(quán)重分值=單項指標(biāo)得分;二是基本指標(biāo)中的單項指標(biāo)實現(xiàn)程度等于或大于目標(biāo)值的,得權(quán)重分,否則不得分。指標(biāo)體系的監(jiān)測結(jié)果具有較為客觀的評價作用。仍以上述指標(biāo)體系為例,檢測結(jié)果顯示,適用該指標(biāo)體系,如果綜合評分達(dá)到90分以上,且“基本指標(biāo)”中的單項指標(biāo)實現(xiàn)程度達(dá)到80%以上,“評判指標(biāo)”達(dá)到85%以上的,即達(dá)到“四化”建設(shè)先進(jìn)院的標(biāo)準(zhǔn);如果綜合評分達(dá)到75分以上,且“基本指標(biāo)”中的單項指標(biāo)實現(xiàn)程度達(dá)到70%以上,評判指標(biāo)達(dá)到70%以上的,即達(dá)到“四化”建設(shè)達(dá)標(biāo)院的標(biāo)準(zhǔn)。

　　基層人民檢察院“四化”建設(shè)是一項長期的動態(tài)的系統(tǒng)工程,指標(biāo)體系的構(gòu)建也應(yīng)是動態(tài)發(fā)展的,應(yīng)當(dāng)隨著情況的變化作出及時調(diào)整,以更好地發(fā)揮導(dǎo)向作用。同時,要堅持指標(biāo)體系的客觀評價和司法公正的主觀評價的有機(jī)統(tǒng)一。指標(biāo)體系是推進(jìn)基層院建設(shè),提升檢察工作科學(xué)發(fā)展水平,實現(xiàn)司法公正的有益制度機(jī)制,而絕不是各項檢察工作的歸宿。對于檢察機(jī)關(guān)和檢察人員來說,指標(biāo)體系如渡河之舟,其旨在到達(dá)維護(hù)公平正義之彼岸,本末不可倒置。

　　(作者為江蘇省蘇州市人民檢察院檢察長)