│李忠強等

　　行政爭議實質性化解作為社會矛盾糾紛化解體系的重要一環,對保障人民群眾合法權益、促進法治政府建設意義重大。檢察機關參與行政爭議實質性化解是推動國家治理體系和治理能力現代化的應有之義,也是優化檢察格局、做實行政檢察的重要抓手。

　　一、檢察機關參與行政爭議實質性化解的理論證成

　　(一)傳統行政爭議解決途徑具有局限性

　　我國行政爭議解決途徑主要有行政復議、行政訴訟和信訪。行政復議具有便捷、靈活、成本低的特點,但不同層級行政機關之間的緊密聯系導致復議機關的獨立性和公正性受到質疑。實踐中,絕大多數的行政復議案件被維持或駁回,而變更決定是對行政實體法律關系的重新調整,更有利于行政爭議的實質性解決。可見,通過行政復議實質性解決爭議的作用較為有限。相比之下,行政訴訟公信力更高,但其以合法性審查為原則,容易出現案件已經審理完結,原告的利益訴求卻并未得到實際滿足的情況,于是當事人在一審程序結束后往往通過上訴、申訴啟動二審、再審程序,或者判決后啟動行政執法程序,再次引發新的行政復議和行政訴訟。“程序空轉”導致大量行政爭議流入信訪渠道,部分群眾甚至將信訪作為解決糾紛的首要選擇。然而,信訪制度最主要的功能在于傳遞民意、了解社情,“其最佳的作用是溝通信息,而非解決爭議”。①

　　(二)解決行政爭議的新路徑探索

　　鑒于傳統行政爭議解決途徑具有局限性,行政機關率先探索新的爭議化解方式。早在2007年,北京市海淀區政府法制辦就已經建立行政爭議調解中心。法院基于行政審判實踐的困惑提出“實質性化解行政爭議”這一命題。②2014年行政訴訟法修改,在立法目的中增加了“解決行政爭議”的內容,同時規定,對特定事項法院可以主持調解。此后,各地法院積極探索在行政訴訟過程中實質性化解行政爭議的機制,并逐步向行政訴訟、行政復議外探索行政爭議化解路徑。新時代,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出更高水平的要求,檢察機關作為國家的法律監督機關,充分發揮檢察職能,積極參與行政爭議實質性化解,是助推國家治理體系、治理能力現代化的重要切入點。

　　二、檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的實踐目標

　　(一)參與社會治理,推動國家治理體系和治理能力現代化

　　根據黨的十九屆四中全會精神,加強和創新社會治理,完善社會矛盾糾紛化解機制是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。行政爭議實質性化解是問題治理型的改革創新,也是堅持和發展新時代“楓橋經驗”、促進訴源治理的重要舉措。立足行政檢察職能推動行政爭議實質性化解,是檢察機關參與社會治理的重要途徑,有利于推動社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的完善。充分發揮檢察機關的法治保障作用,把檢察調解協商嵌入行政爭議化解機制,依托行政爭議調解中心,將檢察監督貫穿于矛盾產生、發展和調處的全過程,是對社會治理模式的極大創新,彰顯了檢察機關在推進國家治理體系和治理能力現代化中的擔當。

　　(二)完善行政執法監督體系,推動執法規范化

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從依法治國的高度指出,“強化對行政權力的制約和監督”“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正”。這表明,檢察機關承擔著規范行政執法活動的重要職責使命。開展行政爭議實質性化解,是探索行政執法檢察監督的有益嘗試,不僅可以有效推動行政機關嚴格規范文明執法,維護行政機關的執法公信力,而且有助于避免行政爭議的發生,減少行政訴累。檢察機關行政爭議實質性化解工作,實際上是借助法律監督職能對行政權力進行規范,進而促成行政爭議化解。雖然我國對行政權的監督已形成包括人大監督、審判監督、行政權的內部監督、社會監督等在內的內外結合、上下配套的行政執法監督體系。然而,這些監督類型都存在一定的局限性。“檢察權作為憲法賦予的監督權,其法定性、強制性、專業性和經常性特征使得其制約行政權的膨脹具有先天優勢,不僅能彌補其他監督非專業性和非持續性的不足,也能克服社會監督和行政機關內部監督的局限性”。③因此,檢察監督是彌補現行行政執法監督體系不足的重要途徑。

　　(三)突破傳統行政檢察局限,推動新時代檢察職能革新轉型

　　根據人民檢察院組織法、最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》的相關規定,行政檢察職能是對行政訴訟進行監督,主要包括生效裁判監督,審判活動、審判人員違法監督,以及執行監督。行政訴訟監督能夠通過監督法院的行政審判活動,間接督促行政機關依法行政,實現“一手托兩家”的監督效果。然而,實踐中法院通過審判活動對行政違法行為進行實質性司法審查往往難以實現,相應地,檢察機關間接監督的目的也容易落空。隨著法院、行政機關越來越注重訴前調解,將有越來越多的案件不再進入訴訟程序,檢察機關通過訴訟活動開展行政監督的案源將越來越少。目前,行政檢察業務已經成為“短板中的短板”“弱項中的弱項”,遇到有職能、無業務、無案件等危機。充分發揮檢察機關職能優勢,全面參與并推動行政爭議實質性化解工作,有助于打破傳統監督路徑,豐富行政檢察權能。一是有助于將監督重點從側重于對審判權的監督轉向對審判權與行政權的監督并重。傳統行政檢察職能主要是通過審判監督程序對審判權進行監督,行政爭議實質性化解工作進一步將檢察監督的對象延伸到行政機關的行政權,同時拓展了行政檢察的案源。二是有助于增強行政檢察監督的實際效果。通過行政訴訟對行政機關的制約和監督是間接的,這種間接監督方式很難穿透訴訟程序的形式外衣直指行政爭議的實質癥結,而行政爭議實質性化解工作能夠通過規范行政執法行為,達到化解行政爭議的目的,監督過程更簡捷、有力。

　　三、檢察機關參與行政爭議實質性化解的制度構建

　　最高人民檢察院張軍檢察長在2020年全國檢察長會議上強調,行政訴訟監督要以行政爭議實質性化解為重點,最終要落實到案結事了政和。檢察機關開展行政爭議實質性化解工作尚處于探索之中,其推廣完善需堅守原則而不失靈活、縝密規劃、穩步推進。

　　(一)科學定位,平衡好行政爭議實質性化解四個關系

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第13期或請關注《人民檢察》微信公眾號)