宋英輝

　　根據(jù)現(xiàn)行治安管理處罰法,已滿十四周歲不滿十六周歲的未成年人有違反治安管理行為的,依法給予的行政處罰不執(zhí)行。這一規(guī)定初衷是保護未成年人,避免關押造成的身心傷害。但是,由于沒有規(guī)定后續(xù)如何管束和幫教,實踐中大多一放了之。因為這些違法未成年人的心理行為偏常問題并沒有解決,導致一些未成年人特別是閑散或流浪未成年人一犯再犯,甚至最后走上了犯罪的道路,成為影響社會治安的一大頑疾。為此,治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)加強了對未成年人違法的處罰力度,將十四周歲至十六周歲不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定,修改為對于十四周歲至十六周歲違反治安管理的,具備法定情形時,作出的行政拘留予以執(zhí)行。

　　對未成年人適用行政拘留難以發(fā)揮教育矯治作用

　　行政拘留是一種行政處罰措施,對未成年人適用行政拘留,除了使行為人留下案底外,也難以發(fā)揮教育矯治作用。

　　第一,行政拘留難以對未成年人起到預防作用。

　　行政拘留作為對治安違法行為的制裁措施,旨在通過臨時拘禁違法者,達到遏制再犯、嚇阻潛在違法者的目的。對于成年人來說,他們具有認知能力、情緒控制和行為控制能力,理解違法行為與治安處罰之間的關聯(lián)性。因此,行政拘留對成年人更能發(fā)揮預期效果。

　　未成年人實施危害行為,具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來看,大多違法未成年人深受家庭監(jiān)護缺失、父母教養(yǎng)不當、學校教育偏差、社會消極環(huán)境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看,此年齡階段的未成年人身心處于發(fā)展的不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中:在腦發(fā)育方面,盡管腦的重量和容積基本達到成人水平,但是大腦機能遠遠落后于成年人,特別是前額葉皮層遠未成熟,辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱;在心理方面,處于“第二次危機”的青春期(十二周歲左右至十八周歲),內心充滿矛盾,情緒容易波動,具有很強的叛逆性、沖動性。因此,在外界不良環(huán)境的影響下,未成年人容易不計后果,實施危害行為。

　　對未成年人予以行政拘留,臨時限制人身自由,的確可以暫時隔斷他們與不良社會環(huán)境的聯(lián)系,在短時間內防止他們繼續(xù)實施違法行為,但作用非常有限。由于行政拘留缺乏針對性且期限短,這一措施無法解決未成年人原本存在的心理行為偏常,消除其誘因,也難以使之形成對法律應有的敬畏和守法的內心需求,不可能從根本上預防再次違法或犯罪。

　　第二,行政拘留會給未成年人的社會化造成負面影響,成為社會治安的長期隱患。

　　青春期是個體人格形成的關鍵時期。在這個階段,未成年人的腦細胞內部結構和機能不斷進行復雜的分化,溝回增多、加深,神經聯(lián)絡纖維數(shù)量大大增加,大腦某些重要的機能逐漸發(fā)育成熟。比如,十二周歲至十八周歲的時期,控制情緒的邊緣腦仍處于發(fā)育的關鍵階段。研究表明,不良的外部環(huán)境和經歷會改變或阻礙大腦發(fā)育的正常進程,而且這種影響具有不可逆性,日后難以完全消除。行政拘留是一種臨時性限制人身自由的措施,具有強制性和懲罰性。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁,其所處環(huán)境會發(fā)生巨大變化,這會對未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產生影響,甚至有可能促成其形成反社會人格,導致攻擊性增加,日后矯正的難度更大。

　　同時,對處于學齡階段的未成年人予以行政拘留,會短暫中斷其接受教育的過程,且容易形成標簽效應,使之受到排斥或歧視,有的甚至會自暴自棄,給回歸正常學習生活造成困難。

　　鑒于以上理由,對違反治安管理的未成年人不應當簡單采取成人化的處罰模式,特別是應十分慎重適用行政拘留等拘禁類措施。

　　對未成年人罪錯行為實行區(qū)別對待經實踐證明有效

　　未成年人身心處于發(fā)展中,可塑性強。在容易受到不良因素影響誤入歧途的同時,也容易接受教育矯治重回正途。如果干預及時、得當,可以將其培養(yǎng)成為合格的公民,至少不是危害社會的人;如果放任不管或者干預不當,心理行為偏常很有可能繼續(xù)嚴重下去,導致實施犯罪甚至成為累犯、慣犯,矯正成本高、難度大,嚴重威脅社會治安�？梢�,要降低未來社會的犯罪率,必須從未成年人群體切入,科學、合理地應對其罪錯行為。

　　聯(lián)合國有關文件與公約以及多數(shù)國家與地區(qū)采取了區(qū)別對待的政策,而且經實踐證明是有效的。簡單來說,就是不能簡單照搬適用于成年人的措施,對其行為單純地進行懲罰與制裁,而是關注行為人,消除其心理行為偏常,幫助恢復實現(xiàn)正常的社會化。比如,我國澳門地區(qū)針對年滿十二周歲尚未滿十六周歲、被法律定為犯罪、輕微違法或行政上違法的未成年人,根據(jù)情況適用不同的教育監(jiān)管措施:警方訓誡、司法訓誡、復合、遵守行為守則、社會服務令、感化令、入住短期宿舍和收容。再比如,日本、美國、法國等將這類行為(稱為“違警行為”)作為輕(微)罪、違警罪處理,未成年人適用區(qū)別于成年人的少年司法制度,程序和實體上的多元化處遇措施充分體現(xiàn)了非監(jiān)禁化、教育矯治的特點。在域外,雖然對未成年人實施的類似行為(類似于我國內地的治安違法行為),有的措施也涉及限制人身自由,但其功能定位是對行為人心理行為偏常的干預矯治,而不是對行為本身的制裁,因其具有專業(yè)性、針對性和持續(xù)性,而與以制裁為目的的行政拘留有實質性區(qū)別。

　　此外,如何有效處置違法未成年人,我國地方公安機關也在積極探索,積累了有益經驗。比如,北京市公安局海淀分局、廣西欽州市公安局欽南分局在整合成立專門的未成年人警察隊伍的基礎上,開展了違法未成年人警察訓誡工作,取得了良好的法律效果與社會效果。北京市公安局海淀分局訓誡感化制度涵括了訓誡、跟進、解除三大塊內容,由承辦警官、司法社工、違法未成年人及其父母四方共同完成并負責。在北京市海淀區(qū),社工跟進幫教3次以上服務的48人中無一再次違法或犯罪。

　　科學設置未成年人治安違法行為處遇措施

　　未成年人正處于學習知識技能、養(yǎng)成人格、培養(yǎng)規(guī)則意識的關鍵階段,家庭、學校、政府以及社會等方方面面應當創(chuàng)造條件,對他們的心理行為偏常開展針對性矯治,保障其完成義務教育,引導其接受適合的職業(yè)技能教育與培訓,最后順利融入社會。不滿十二周歲的未成年人具有很強的家庭依賴性,一般情況下尚未進入青春期,對其教育管束最適宜由父母進行,由專業(yè)人員跟蹤幫教,予以支持、監(jiān)督。十二周歲以上的未成年人已經具備了一定的獨立性,容易叛逆沖動。大量案例和數(shù)據(jù)也表明,十三周歲至十四周歲是未成年人開始實施違法行為最為集中的年齡階段,需要更多外力的干預。對此,修改治安管理處罰法時,建議以十二周歲為界限,設置符合未成年人身心發(fā)展規(guī)律、具有教育矯治和預防功能的干預措施。具體包括:

　　(一)對已滿十二周歲的未成年人的處遇措施。

　　1.警察訓誡。對于實施治安違法行為的,公安機關可以予以訓誡,組織旨在促使雙方和解的商討會,責令監(jiān)護人嚴加管教或改進管教方式,告知學校予以配合。

　　對于初次實施違法行為,情節(jié)較輕,或者達成和解,具有較好監(jiān)護條件的,公安機關可以交由學校進行告誡,對其批評教育、警示談話、將表現(xiàn)計入學校綜合素質評價,告知監(jiān)護人加強管教。

　　2.改正計劃。警察訓誡或校方告誡,可以根據(jù)需要成立幫教小組,針對未成年人的問題制定改正計劃。幫教小組應當由具有心理學、教育學、社會學等知識的人員或社工參加。改正計劃應當符合未成年人身心特點,且具有針對性。

　　在改正計劃中,公安機關可以根據(jù)需要責令未成年人或其監(jiān)護人履行以下義務:

　　(1)向被害人致歉和賠償。責令實施危害行為的未成年人及其父母等向被害人賠禮道歉,責令實施危害行為的未成年人的父母等向被害人支付一定數(shù)額的賠償金。

　　(2)遵守行為規(guī)范。規(guī)定行為人在一定時期內必須遵守的行為規(guī)范,包括禁止實施特定行為、與特定人員交往或出入特定場所等。

　　(3)接受教育矯治。責令接受特定內容(情緒控制和人際關系管理、法治教育、職業(yè)培訓等)的教育或特定類型(寄宿學校)的教育,接受心理輔導、戒癮治療等。

　　(4)參加校內或社區(qū)服務。責令行為人參加校內或社區(qū)公共服務等活動。

　　(5)接受保護觀察。由法律規(guī)定或授權的機構、組織或專業(yè)人員,對其跟蹤幫教、監(jiān)督考察。

　　3.轉入專門學校。對于實施治安違法行為,經警察訓誡后仍不改正的,可以依法轉入專門學校。具體來說,如本人及其監(jiān)護人同意轉入普通專門學校的,可直接轉入;本人或其監(jiān)護人不同意或無法聯(lián)系到監(jiān)護人的,由公安機關作出決定。

　　教育對未成年人至關重要,未成年人無論如何都不能中斷學習。專門學校一方面可以保障適齡未成年人繼續(xù)完成義務教育,同時可以對其行為進行集中管束,使其接受針對性的教育與矯治,掌握一定的技能。實踐證明,專門學校在教育、矯治問題青少年方面成效顯著。

　　(二)對不滿十二周歲未成年人的處遇措施。

　　不滿十二周歲的未成年人違反治安管理的,應當責令監(jiān)護人嚴加管教,有關機關和部門予以支持、監(jiān)督。

　　(三)對未成年人家庭的干預措施。

　　處置未成年人治安違法行為時,公安機關可以根據(jù)需要責令監(jiān)護人改進家庭監(jiān)護,比如全面履行監(jiān)護職責、改進家庭教育、接受專業(yè)支持或親職教育、一定時間的陪伴與交流,等等。監(jiān)護人拒不履行上述義務的,可以依法予以治安處罰。存在法定情形的,可建議或申請撤銷監(jiān)護人資格。

　　發(fā)現(xiàn)流動的未成年人實施治安違法行為的,公安機關緊急處置后,立即送至當?shù)匚闯赡耆吮Ｗo中心臨時看守,通知其監(jiān)護人。所采取的干預措施在行為地執(zhí)行;不具備條件的轉送至戶籍或監(jiān)護人所在地委托執(zhí)行。沒有監(jiān)護人或者聯(lián)系不到其監(jiān)護人的,暫由未成年人保護機構臨時安置,后根據(jù)適用的措施移送至有關機構或場所。

　　綜上,修改治安管理處罰法時,應當調整以下內容:

　　在第一章(總則)第五條第三款后,補充增加“對違反治安管理的未成年人實行教育、感化、挽救的方針,堅持教育為主、懲罰為輔的原則”。

　　整合第二章(處罰的種類和適用)有關未成年人的相關規(guī)定,在適當位置單獨設置為一條。具體條文為:

　　已滿十二周歲不滿十八周歲的未成年人違反治安管理的,公安機關予以訓誡,根據(jù)案件情況公安機關也可以交由學校進行告誡,必要時成立幫教小組,制定改正計劃,進行跟蹤幫教。

　　公安機關可以責令未成年人或其監(jiān)護人履行以下義務:

　　(1)向被害人致歉和賠償。責令實施危害行為的未成年人及其父母等向被害人賠禮道歉,責令實施危害行為的未成年人的父母等向被害人支付一定數(shù)額的賠償金。

　　(2)遵守行為規(guī)范。規(guī)定行為人在一定時期內必須遵守的行為規(guī)范,包括禁止實施特定行為、與特定人員交往或出入特定場所等。

　　(3)接受教育矯治。責令接受特定內容(情緒控制和人際關系管理、法治教育、職業(yè)培訓等)的教育或特定類型(寄宿學校)的教育,接受心理輔導、戒癮治療等。

　　(4)參加校內或社區(qū)服務。責令參加校內或社區(qū)公共服務等活動。

　　(5)接受保護觀察。由法律規(guī)定或授權的機構、組織或專業(yè)人員,對其跟蹤幫教、監(jiān)督考察。

　　經訓誡仍不改正或者違反治安管理情節(jié)嚴重的,可以依法轉入專門學校。

　　不滿十二周歲的未成年人違反治安管理的,應當責令監(jiān)護人嚴加管教,有關機關和部門予以支持、監(jiān)督。

　　公安機關可以根據(jù)需要責令監(jiān)護人全面履行監(jiān)護職責,接受專業(yè)支持或親職教育。監(jiān)護人拒不履行的,可以依法予以治安處罰。存在法定情形的,可建議或申請撤銷監(jiān)護人資格。

　　(作者分別為北京師范大學教授、中國政法大學講師)