編者按: “一取消三不再”后,最高檢黨組強調要更加注重檢察業務管理、案件管理、質量管理,促進做實“高質效辦好每一個案件”。如何把檢察管理從簡單的數據管理轉向更加注重業務管理、案件管理、質量管理上來,把宏觀案件質效分析與微觀案件質量評查有機結合起來,進一步落實和完善司法責任制,需要深入研究。為此,本刊特組織“一體抓實‘三個管理’相關問題研究”專題,敬請關注。

我國檢察制度具有司法性和科層式管理的雙重特性,科學管理是檢察機關高質效辦案的重要保障,二者共同為推動刑事司法發展提供“檢察生產力”。最高人民檢察院《2023—2027年檢察改革工作規劃》提出健全案件質量評查制度,完善辦案流程監控機制,優化檢察案件管理機制,以構建現代化檢察管理制度體系。2024年1月,最高檢印發的《關于加快推進新時代檢察業務管理現代化的意見》指出,檢察業務管理是強化對檢察權運行制約監督,全面準確落實司法責任制,推動檢察權公正、規范、高效、廉潔運行的重要保障機制,要以檢察業務管理現代化為主線,構建全員參與、權責明晰、系統完備、規范高效的檢察業務管理新格局。最高檢應勇檢察長進一步強調,切實把檢察管理從簡單的數據管理轉到更加注重業務管理、案件管理、質量管理(以下簡稱“三個管理”)上來,把宏觀案件質效分析與微觀案件質量評查有機結合起來。《最高人民檢察院關于全面深化檢察改革、進一步加強新時代檢察工作的意見》第23條亦提出健全檢察業務管理、案件管理和質量管理機制的工作意見,要求健全案件質量檢查評查制度,壓實業務部門自我管理、案件管理部門專門管理和相關部門協同管理責任。“三個管理”檢察模式的提出,不僅是對檢察工作質量和效能提升的深刻反思,更為檢察管理提供了新的思路,彰顯出新時代檢察機關向著更加科學、精細化、透明化的管理模式轉型。

一、公正司法:“三個管理”的核心目標

黨的十八大以來,習近平總書記多次強調“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,明確要求“所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作,重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”最高檢黨組提出的“高質效辦好每一個案件”正是對公正司法觀原則性、基礎性要求的積極回應,是新時代新征程檢察機關履職辦案的基本價值追求。與檢察辦案目標相一致,加強“三個管理”的核心目標也是服從服務于公平正義的司法觀,堅持以人民為中心的根本立場,實現由人民評判檢察工作成效。

(一)檢察管理應遵循“三個效果”有機統一

在以數據管理為核心的檢察管理模式下,檢察機關業務分析研判主要關注單個數據或數據組群的變化,可能“倒逼”部分檢察機關因應付考核而產生“反管理”現象。最高檢適時提出“一取消三不再”、一體抓實“三個管理”要求,旨在避免違背司法規律和辦案程序的“數據美容”“湊數案”等行為,糾正司法實踐中唯數據、唯指標的司法偏差傾向,不僅要求對各項業務數據進行宏觀分析研判,深入分析檢察業務重點、難點問題,還要求對重點案件類型、重點辦案領域、重要業務態勢進行綜合評估,切實推進政治效果、社會效果、法律效果有機統一。在政治效果上,深刻領悟檢察管理的人民性本質,始終牢記政治責任,以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺履職辦案;在社會效果上,切實貫徹以人民為中心的發展思想,引導檢察人員從“程序控制者”向“訴訟服務者”的立場轉換,將人民群眾對案件處理全過程滿意作為檢察案件質量評查的首要準則;在法律效果上,準確、規范把握法律規定的核心要義和本質目的,高質效履行法律監督職責。

(二)優化檢察管理以實現司法資源高效配置

司法機關作為維護公平正義的最后一道防線,在案件辦理和管理中形成高效、便利的司法運作模式,有效推動司法資源高效配置,是回應人民群眾對公正、透明、高效司法需求的必然要求。檢察機關履行法律監督職責,維護公平正義,最終要落實到高質效辦好每一個案件上。近年來,新型犯罪、輕罪案件數量呈爆發式增長,在司法資源總量確定的情況下,檢察機關應進一步優化司法資源配置、提升案件辦理效率,進而凸顯檢察管理的重要價值。各級檢察機關可以通過檢察數據分析,合理調配案件辦理資源,根據案件的復雜性、案件類型等實行分類管理,避免因檢力不足或資源分配不均導致案件拖延或處置不力,充分釋放檢察管理的優勢,提高案件流轉效率。

(三)聚焦法律監督以準確落實司法責任制

司法責任制作為現代司法權運行的基礎性制度,是指司法官依法獨立行使司法權,對案件辦理程序與辦理結果承擔主體責任的制度安排,其精髓要義是建立“讓審理者裁判,由裁判者負責”的新型司法權運行機制。2024年7月,最高檢印發《關于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》《人民檢察院司法責任追究條例》,在明確司法辦案職權和檢察權內部制約監督管理職責的基礎上,將管理與司法責任追究有序銜接,完善檢察權管理機制。“三個管理”的重要內容即是形塑檢察人員履職規范,按照案件處置流程標準進行事前、事中、事后全方位管控,通過宏觀業務分析和微觀案件評查發現案件辦理中存在的問題,明確檢察官主體責任。此外,如果置“司法產品”制作的特殊性于不顧,沿襲古代對錯案一概追責的做法,或簡單照搬產品嚴格責任的歸責方式,則必然會使司法人員人人自危,從而嚴重挫傷其積極性。鑒于此,應弱化后果論的管理邏輯,限定檢察官承擔錯案責任和審判質量瑕疵責任的范圍,尊重檢察官職業特性和司法運行規律,避免將檢察官裹挾進審判數據的競賽之中。

二、檢察一體:“三個管理”的生成邏輯

檢察管理作為規范檢察權運行的重要保障,依托檢察機關的組織結構,強化檢察一體性,為加強檢察機關的整體意識和凝聚力而發揮管理實效。所謂檢察一體是大陸法系國家檢察系統所形成的“上命下從”關系,根植于訴訟規律和訴訟基本價值,主要包括上級檢察機關對下級檢察機關檢察事務處置享有的指揮監督權、職務收取權和職務移轉權。“三個管理”檢察模式中蘊含的檢察一體化原則,強調各級檢察機關及其不同職能部門在檢察管理上應當做到整體協作、統一標準和有機整合。

(一)檢察一體化下的協同管理

一體抓實“三個管理”,不僅指同一檢察院內部“三個管理”一體化落實,還包括上下級檢察機關之間“三個管理”的一體推進與落實。檢察機關各層級和各部門之間應形成上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌的一體化檢察管理模式,切實推進上下級檢察機關、案件管理部門與其他部門之間縱向、橫向緊密協同,努力消除當前檢察管理模式中的壁壘和難點,釋放檢察管理內生動力,形成上下互動、部門聯動、整體推動的檢察管理合力。

檢察管理一體化建設是一個長期的系統工程,需要加強檢察管理一體化配套措施的頂層設計,從大視野、大格局的角度對檢察一體化的各方面、各層次、各要素統籌規定,將原則性、分散的要求轉化為具體、集成的措施。一方面,縱向協同表明上級檢察機關對下級檢察機關有指揮監督管理的“指令權”,下級檢察機關則有相應的服從義務。在“三個管理”檢察模式下,不僅要求上級檢察機關制定統一的檢察管理框架和標準,還強調下級檢察機關及時反饋檢察管理中存在的問題或困難,以保障檢察管理權運行的統一性和靈活性。另一方面,橫向協同要求檢察機關內部各職能部門(包括案件管理部門、業務部門、檢務督察部門等)明確各自主管職責和功能定位,在案件辦理過程中按照具體流程標準通力協作、相互配合,確保案件從立案到結案、從事前管理到事后監督的每一環節都能高效運行,避免職能重疊或程序空轉。

(二)檢察管理的縱向一體化

縱向一體化是指檢察機關各層級作為一個整體行使檢察職能,上下級檢察機關之間是領導和被領導的關系,上級檢察機關對下級檢察機關的工作負有指揮管理監督權。在“三個管理”檢察模式下,縱向一體化即表現為各層級檢察機關落實管理責任分工、暢通案件信息傳遞路徑,確保上下級檢察機關管理工作的有序開展,形成統一的檢察工作體系。而在傳統檢察管理模式中,上級檢察機關僅通過設置考核指標、數據排名等單一措施對下級檢察機關工作質效予以簡單評定,這一管理模式存在一定局限性,未能充分發揮檢察機關“上命下從”的顯著優勢,限制了檢察管理工作的統籌指導和司法辦案監督。

“三個管理”檢察模式凸顯了上級檢察機關對下級檢察機關檢察業務管理的宏觀統籌把控,其核心功能在于透過數據看問題,對數據進行精準、動態、深層次分析,而非簡單運用數據。《關于加快推進新時代檢察業務管理現代化的意見》第11條提出要規范檢察機關案件請示辦理工作,下級檢察機關應及時、全面、客觀地向上級檢察機關報告案件有關情況、處理意見和其他情況;上級檢察機關應及時審查并提出相應意見,切實加強指導和督辦工作,確保案件得到依法妥善處理。暢通上下級檢察機關案件流程匯報、處置途徑,建立健全統一指導、監督、協調的一體化檢察業務管理運行機制,需要最高檢和省級檢察院制定統一的管理框架、政策和標準,統一組織開展數據質量檢查、案件質量評查等專項檢察業務管理工作,為基層檢察院提供操作性較強的目標導向和執行規范,避免各級檢察機關在案件管理特別是案件流程處置中出現偏差或不一致的情況。

(三)檢察管理的橫向一體化

除縱向一體化外,檢察管理一體化還包括同級檢察機關和檢察機關各職能部門之間橫向的統籌與協作關系。檢察管理橫向一體化要求各檢察機關和職能部門之間建立案件溝通與信息共享機制,通過設立統一的信息管理平臺,實時共享案件數據、案件進展、案件線索等信息,對其他部門案件處置進行質量評查,確保案件處理的流暢性、高效性和公正性。《關于加快推進新時代檢察業務管理現代化的意見》提出要健全完善檢察業務管控體系,各級檢察機關要著力構建檢察長和檢察委員會宏觀管理為統領、辦案部門自我管理為基礎、案件管理部門專門管理為樞紐、相關部門協同管理為保障的全方位、立體化檢察業務管理組織體系。

一是強化檢察長和檢察委員會對案件的管理。對于重大辦案事項,應由檢察長負責決定,此外,檢察長對檢察業務進行宏觀管理,加強對各部門會商意見落實情況的審核把關。二是強化辦案部門對案件的自我管理。檢察官應加強自我管理,厘清辦案職責,全面、全程、規范使用全國檢察業務應用系統辦理案件,確保案件及時跟進和辦理;部門負責人應及時審核法律適用、辦案時限、法律文書等事項,結合個案剖析問題緣由。三是強化案件管理部門對案件的流程管理。推進案件流程監控實質化,重點完善常態化預警、提醒和定期通報督促等工作;統籌案件質量評查管理,在全面分析辦案部門履職辦案的質量、效率、效果等基礎上,及時發現可能影響檢察辦案質效的問題。案件管理部門應承擔綜合協調職能,對不同業務部門之間的相互協作提供必要的指導和幫助。四是規范法律監督線索的內部移送和管理。案件管理部門應做好案件線索的接收、移送、督辦和反饋等工作,利用部門間線索的交互與整合,建立線索移送、辦理及反饋情況定期督辦通報制度。特別應暢通“四大檢察”間的信息、線索共享溝通渠道,各職能部門應及時移送由其他部門管轄的法律監督事項或線索。五是抓實檢察業務數據管理,確保案件信息數據填錄的規范性、準確性和完整性。

作者:程雷,中國人民大學法學院教授、博士生導師;龔煒博,中國人民大學法學院博士研究生。

限于篇幅,本文僅刊發前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第24期。