加快推進檢察公益訴訟立法進程助力國家治理體系和治理能力現代化

中國法學會副會長、中國民事訴訟法學研究會會長 景漢朝

檢察公益訴訟制度是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。公共利益是國家治理體系中必須重點保護的人民利益,公益訴訟從法治層面提供重要制度保障。黨的二十大報告強調,要完善公益訴訟制度。“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”已被納入《十四屆全國人大常委會立法規劃》,加快立法進程,有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、檢察公益訴訟實踐探索呼喚專門立法

從過去的立法和司法實踐情況看,檢察公益訴訟的實踐探索,實現了經驗積累、制度創新和理論突破,成為國家治理現代化體系中的重要組成部分,彰顯了中國特色社會主義制度的優勢。

其一,檢察公益訴訟實踐豐富了國家治理體系和治理能力現代化的內容。這一制度的建立和發展,是民事司法程序現代化乃至法治體系現代化的重要標志之一,豐富了國家治理的內涵和方法。

其二,檢察公益訴訟實踐提供了公益訴訟參與全球治理的中國方案與中國智慧。眾所周知,公益訴訟領域涉及的很多問題并非中國特有,這些問題的解決也涉及全人類的共同利益和共同命運。經過不斷探索,我國已經初步形成具有中國特色的檢察公益訴訟理論和制度體系。

其三,檢察公益訴訟實踐守護人民群眾的安寧生活,弘揚社會正義。近年來,最高人民檢察院聚焦區域環境污染、食品藥品安全、英烈名譽保護等重點領域問題開展專項監督,深化綜合治理方式,發揮了引領示范作用。

其四,檢察公益訴訟實踐推動了檢察公益訴訟相關立法的發展。不僅民事訴訟法對檢察公益訴訟作出了基本規定,消費者權益保護法、環境保護法、英雄烈士保護法、未成年人保護法、安全生產法等不同領域的立法也都從不同角度規定了檢察公益訴訟規范。

綜上,我國檢察公益訴訟實踐對檢察公益訴訟立法提出了客觀要求。

二、檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)專門立法的條件已經成熟

當前,檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)的立法工作已由全國人大監察和司法委員會牽頭啟動。此前,中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020-2025年)》作出有關重要部署,為立法工作提供了重要的政治指引和保障。2015年以來,最高人民法院、最高人民檢察院分別或聯合制定了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等一系列司法解釋。這些不僅在一定程度上確保了公益訴訟的順利運行,也為相關立法提供了比較系統的制度基礎。

三、檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)立法應堅持的理念

一是堅持以人為本理念。構建我國新時代公益訴訟模式,應將保護社會共同體利益作為目標之一,通過糾紛解決鞏固社會共同體。二是堅持自主性理念。要充分考慮我國社會主義法治的特質,積極構建中國自主法學知識體系,以解決中國問題為指向,借鑒國外經驗時也根據中國的實踐之需來選擇。三是堅持整體性理念。一方面,堅持公益訴訟保護利益的整體性,并應擴大公益訴訟的受益面,使其惠及整個社會。我國目前的檢察公益訴訟制度簡化了訴訟關系,由檢察機關代為起訴,體現了公益訴訟的整體性,而且案件的判決結果引導社會政策、國家立法和人民群眾的行為,體現公益訴訟受益面的整體性。另一方面,應堅持全民共享法治理念,推進公益訴訟的公眾參與。四是堅持實質公平理念。公共利益的實現通常是若干相互競爭利益之間的妥協,這一過程要以實質公平為取向,這是馬克思主義關于平等和公平思想的基本要求。

四、檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)立法應著重解決的問題

一是檢察公益訴訟保護對象的界定與類型化問題。公益訴訟所保護的公共利益的界定不僅是公益訴訟理論上的重要議題,也是檢察公益訴訟單獨立法必須解決的基礎性問題。從司法實踐出發,可以將已有公益訴訟案件所涉及的公共利益區分為國家利益、不特定的社會公共利益以及特定的社會公共利益(特定群體的利益)。還可以根據不同類型的公共利益配置訴訟實施權和設計具體的訴訟程序。比如,對于起訴要求侵權人作為或者不作為的公益訴訟,應根據其保護不特定或特定的社會公共利益特點,明確檢察機關、社會組織介入的時間節點、順序以及與行政程序的對接問題,進一步強化公益訴訟事前預防功能。考慮特定類型案件的社會組織參與,使公益訴訟有更為廣泛的公眾參與。

二是檢察機關與行政機關、社會組織的公益訴訟實施權配置問題。一方面,近年來制定或修訂的無障礙環境建設法、婦女權益保障法、反電信網絡詐騙法等法律均有授權檢察機關提起公益訴訟的規定,同時,刑事附帶民事檢察公益訴訟已經成為公益訴訟司法實踐的主要形態;另一方面,民事訴訟法、行政訴訟法對檢察機關提起民事、行政公益訴訟依然堅持的是謙抑性原則。不同法律規范之間、立法與司法實踐之間的內在沖突亟待通過公益訴訟單獨立法予以協調、解決,其中,最核心的問題就是要進一步明確檢察機關、負有監督管理職責的行政機關以及社會組織提起不同類型公益訴訟的訴訟實施權、劃定各類主體的權責邊界和先后順位,從而使公益訴訟制度效能實現最大化。

三是檢察公益訴訟中審判權定位與職能變革問題。傳統審判權的職能是被動的、消極的、中立的,側重定分止爭和事后救濟。隨著工業社會、信息化社會帶來的環境污染、大規模侵權等情形日益增多,審判權與行政權之間的權責界分日益模糊,現代社會的審判權承擔了更多的風險防控與事前規制的職能。審判權的定位與職能變革問題,直接影響檢察公益訴訟的立法理念。檢察公益訴訟著眼于保護國家利益和社會公共利益,其通過確認之訴、給付之訴發揮風險預防功能,立法原則和具體制度安排應當面向未來,強調風險預防作用和調整未來行為,而非單一地補償、救濟。故檢察公益訴訟在訴訟要件設置、前置程序、臨時性救濟程序以及強制執行等具體制度設計上應當堅持預防性司法的理念,以較小的司法成本、較早的溝通介入去規制和保護國家利益和社會公共利益。檢察公益訴訟制度的體系性建構要加強對預防性司法理論和程序模式的研究,在制度層面上探索審判權運行的公益訴訟模式。

四是檢察公益訴訟與刑事責任的協調問題。二者之間突出的問題就是公益訴訟可否適用懲罰性賠償。在食品藥品安全等領域或者在刑事附帶民事公益訴訟中能否引入懲罰性賠償,懲罰性賠償與刑事罰金在性質、功能以及管理使用制度上是否存在競合,理論界和實務界爭議很大。同時,這一問題又是檢察公益訴訟單行立法所無法回避的。懲罰性賠償的概念主要源于英美法系的侵權責任法,而大陸法系刑法上則強調罪刑法定原則。這個問題需要繼續深入研究。

解決以上問題有助于進一步推動公益訴訟特別是檢察公益訴訟立法進程,早日實現立法任務落實落地。總之,檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)單獨立法是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇,是中國公益訴訟實踐的必然結果,是完善公益訴訟制度的必要路徑。期待通過單獨立法和中國的公益訴訟特別是檢察公益訴訟的豐富實踐,為世界司法貢獻中國智慧和中國方案,為實現中國式現代化貢獻力量。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)