呂忠梅:檢察公益訴訟立法應解決的基礎理論問題及建議

中國法學會副會長、十四屆全國人大環境與資源保護委員會副主任委員 呂忠梅

作為世界范圍內“人無我有”的司法制度,六年多來的實踐充分證明,檢察公益訴訟是一項適應中國國情、體現中國司法體制特點的好制度,需要而且可能以立法的方式加以提升,推動檢察公益訴訟工作更好發揮維護公共利益、實現社會公平正義的功能。在此意義上,將檢察公益訴訟立法納入《十四屆全國人大常委會立法規劃》一類項目,十分必要且及時。

一、檢察公益訴訟立法應解決的基礎理論問題

制定檢察公益訴訟法,本質上是以一定理論為支撐,總結檢察公益訴訟工作規律、形成檢察公益訴訟活動規則的過程,立法必須建立在相對成熟的檢察公益訴訟理論基礎之上。檢察公益訴訟立法至少應解決以下基礎理論問題:

一是檢察公益訴訟中的民事公益訴訟實際上是“官告民”,行政公益訴訟實際上是“官告官”,與傳統民事訴訟和行政訴訟有截然不同的訴訟法律關系。如何從理論上厘清檢察公益訴訟的法律關系,明確“此訴訟非彼訴訟”,準確界定公益訴訟的內涵,是立法必須解決的基點問題。

二是檢察公益訴訟案件中行政公益訴訟案件95%以上在訴前解決,這種現象大大超越了傳統訴訟法上的“訴”和“訴權”概念。檢察公益訴訟的概念應該如何界定,或者說如何從理論上闡明“此訴非彼訴”,是立法必須解決的難點問題。

三是檢察公益訴訟實踐中“公益”范圍日益擴大,已涉及多部不同性質的法律,各種“公益”實際上存在較大差異。較之其他公益訴訟,環境公益訴訟至少具有“公共利益最純粹、涉及人與自然關系、社會性與科技性高度關聯、公益與風險密不可分”等特殊性,如何從理論上進行類型化,并區分“此公益非彼公益”,是立法必須回答的重點問題。

四是環境檢察公益訴訟實踐中大量采用刑事附帶民事公益訴訟模式,大大突破了傳統刑事附帶民事訴訟的訴訟構造,尤其在證據效力、證明標準、因果關系判斷等方面,都因刑事訴訟與民事訴訟的巨大差異,導致出現難以跨越的“鴻溝”。如何從理論上說明“此審非彼審”,并建立協同性訴訟機制,是立法必須解決的痛點問題。

二、檢察公益訴訟立法的建議

基于以上觀察,提出關于檢察公益訴訟立法的幾點建議:一是深刻理解立法規劃中提出的一并考慮檢察公益訴訟法與公益訴訟法的要求,立足檢察公益訴訟實踐,將檢察公益訴訟立法重點放在公益訴訟檢察活動方面,側重從實體規范角度提煉公益訴訟檢察活動規則。如果可能,可以將法律名稱確定為“公益檢察法”,既符合目前檢察公益訴訟實踐中絕大多數案件非訴訟處理現狀,也可與未來的公益訴訟法相互銜接。

二是認真總結檢察公益訴訟實踐規律,在概念思維基礎上,輔之以類型思維,在立法中建立合理的公益訴訟檢察活動的類型化標準,并針對不同類型確立共通規則和特殊規則,建立公益檢察活動的基本制度與一般制度。

三是系統研究刑事附帶民事公益訴訟案件,發現并提煉刑事附帶民事公益訴訟的“兩審合一”規則,切實解決司法實踐中的“訴訟主體錯位”“訴訟規則錯配”問題。

四是統籌考慮公益訴訟檢察立法與環境法典編纂工作,注意環境公益訴訟作為檢察公益訴訟的特殊類型,可以在檢察公益訴訟立法中進行實體性規范,在環境法典中規定專門程序,并運用普通法與特別法的立法技術,建立相互轉介或引致條款,形成協同關系。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)