重點關注十一個問題推動公益訴訟制度行穩致遠

中國法學會副會長 江必新

就如何推動公益訴訟制度發展,重點講兩個方面的內容。

一、深入領會習近平總書記關于公益訴訟制度的一系列重要指示精神

習近平總書記對公益訴訟制度給予高度重視,主要內容有:第一,全面闡述了公益訴訟制度的價值。具體包括:維護國家利益、社會公共利益和人民群眾的利益;促進依法行政、嚴格執法,促進法治政府建設;維護社會公平正義,維護憲法和法律權威;發揮檢察機關監督職能作用,有利于優化司法職權配置,完善訴訟制度;有利于實現國家治理體系和治理能力現代化。第二,親自部署公益訴訟試點工作并充分肯定檢察公益訴訟試點工作成果。第三,強調檢察機關作為公共利益的代表,肩負重要責任。第四,強調公益訴訟制度的設計和公益訴訟制度的實施,要牢牢抓住“公益”這個核心問題。第五,強調要為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障,明確指出立法的時機已經成熟,條件已經具備。第六,強調要為檢察機關更好地履職提供組織保障。以上是習近平法治思想的原創性貢獻,為開展公益訴訟和檢察公益訴訟立法指明了方向。

二、立法需要重點關注的十一個問題

第一,案件范圍應為概括式。所有涉及公共利益的,在沒有主體提起訴訟的情況下,檢察機關應該提起公益訴訟。實踐證明這個制度符合中國的國情。

第二,除已經列舉的公益訴訟領域外,應重點關注三個領域:一是招投標領域;二是數字領域或者說信息化領域,因各種因素影響,很少有主體提起訴訟,檢察機關在這方面具有優勢;三是預防性訴訟。

第三,在受理條件上盡量放寬。檢察公益訴訟制度發揮了很好的效果,在與社會組織起訴的關系上,沒有必要一律讓社會組織優先。當然特殊領域可以作為例外。

第四,要解決選擇性提起公益訴訟的問題。檢察機關由于人力、物力有限,可能會選擇性地提起公益訴訟,對這一問題應予重視解決。

第五,科學設置調查權。檢察機關提起公益訴訟要進行適度地調查,該權力是發起訴訟權,不是作出終極結論的權力,不能取代法院的權力,要防止濫用。

第六,構建科學的鑒定評估機制。公益訴訟制度涉及公共利益,公共利益是否存在損失、損失多大、誰造成的損失,要有科學、客觀的鑒定和評估體系。

第七,關注組織保障問題。建立跨行政區劃的檢察機關和審判機關,解決公益訴訟案件的“主客場”問題。

第八,關注判決問題。一是公共利益受到損害要恢復。公益訴訟判決不同于一般審判,不僅是賠償或者處罰,還要考慮“恢復”問題。二是對于公益訴訟可以實行懲罰性賠償,和其他的制裁形成一個完備的體系。

第九,關注執行問題。公益訴訟的執行有時是一個長期恢復治理的過程,所以要有專門基金作為保障。恢復治理需要專業的組織和機構,而且要建立檢查審計等配套機制。

第十,加強自身監督。檢察公益訴訟要有相應的制約監督,以確保其能夠行穩致遠。

第十一,檢察公益訴訟立法優先還是公益訴訟立法優先。我認為都有合理性,后者整體性比較好,但前者推進可能更快一些。無論如何,首先,要統籌考慮檢察公益訴訟與相關制度,進行有效銜接。其次,要與其他的監督體系一同考慮,包括同法院內部監督的關系、與上級行政機關監督的關系,檢察機關監督在整個行政監督體系中如何定位,等等。再次,從整個訴訟制度統籌考慮,既要考慮公益訴訟制度的特殊性,也要考慮訴訟的基本規律,與訴訟基本規律協調起來。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)