檢察公益訴訟立法的三個基本問題

全國政協委員、中國法學會副會長、中國政法大學校長 馬懷德

黨的二十大報告中提出“加強檢察機關法律監督工作”和“完善公益訴訟制度”,為加快推進檢察公益訴訟專門立法工作明確了方向。2023年9月,檢察公益訴訟專門立法被納入《十四屆全國人大常委會立法規劃》,這標志著檢察公益訴訟專門立法正式邁入加速階段。自試點改革和全面實施以來,檢察公益訴訟工作促進了政府依法行政,維護了國家利益和社會公共利益。當前,檢察公益訴訟的理論準備與制度基礎已經具備,檢察公益訴訟專門立法的時機已經成熟。

檢察公益訴訟專門立法有制度創新的獨特意義,將是前無古人的開篇之作。檢察公益訴訟是客觀訴訟,我國將公益訴訟制度與客觀訴訟機制結合起來,開創了一種包含公益司法保護內涵的法律監督方式。其立法路徑在于先行創新構建檢察公益訴訟法,并將其納入現有的法治體系,與現行主觀訴訟體系相結合,使公共利益得到充分保障,進而使法治體系達到內在精神與外部規范的統一。準確把握檢察公益訴訟立法的時代意義、科學選擇檢察公益訴訟專門立法的體例形式、明確構建檢察公益訴訟立法的具體路徑是當前檢察公益訴訟立法的緊迫任務。

一、檢察公益訴訟立法的時代意義

2017年至2023年,檢察機關提起公益訴訟制度進行了廣泛而深刻的實踐探索,有超過四分之三的省級人大常委會對其作出專門規定,呈現了具有鮮明中國特色的“改革決策—立法完善”的制度發展模式,快速推動了檢察公益訴訟制度發展。檢察公益訴訟專門立法是推進“完善公益訴訟制度”重大部署的關鍵舉措,具有推動公益訴訟制度更加完善的時代意義。

第一,檢察公益訴訟立法立足時代發展現實需求,十分必要。習近平總書記指出,建立檢察公益訴訟制度的出發點,就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。檢察機關全面開展公益訴訟實踐的六年間,檢察公益訴訟案件數量不斷增長,效果日益顯現,急需立法予以規范。檢察公益訴訟專門立法被納入《十四屆全國人大常委會立法規劃》,不僅是順應時代發展趨勢,促進經濟高質量增長,完善國家治理體系與提升治理能力的重要舉措,也是更好滿足人民群眾公共利益保護關切需求的必然要求。

第二,檢察公益訴訟立法重點規范客觀訴訟,體現了科學立法要求。民事訴訟法和行政訴訟法是以主觀訴訟為主的規范架構。將檢察公益訴訟這種屬于客觀訴訟的內容,雜糅到主觀訴訟的立法當中,不符合科學立法的要求。檢察公益訴訟的本質是客觀訴訟,客觀訴訟與主觀訴訟之間具有多方面差異:一是檢察公益訴訟以維護客觀法律秩序而非主觀公權利,維護一般公共利益而非特別私人利益為訴訟目的;二是檢察公益訴訟由檢察機關而非公民、法人或其他組織作為訴訟主體;三是檢察公益訴訟主要關注涉案行為合法性的審查內容;四是檢察公益訴訟多采取原則性判決和建議性判決的裁判方式。因此,現行民事訴訟法、行政訴訟法的相應規范并不足以支撐檢察公益訴訟這一種客觀訴訟,故應當遵循科學立法的要求,將公益訴訟的相關條款從民事訴訟法和行政訴訟法中剝離出來,專門制定一部規范檢察公益訴訟的法律。

第三,檢察公益訴訟立法符合法治統一原則,將完善訴訟法規范體系。譬如現行檢察公益訴訟制度初步建立了“4+N”的受案范圍,其中“N”代表多個不斷拓展的公益保障新領域。但是,訴訟受案范圍不能無邊際無限擴展。檢察公益訴訟拓展的領域需要立法予以規范,將零散的檢察公益訴訟制度規范整理統合為一個完整的規范體系。現行公益訴訟制度分別規定在民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等若干法律之中,這種分散立法使得檢察公益訴訟的制度安排較為零散,難以形成制度體系,不利于檢察公益訴訟的理論與實踐發展。因此,必須專門制定一部檢察公益訴訟法,調和法律規定之間的矛盾,統一司法適用規則,使其有相對統一、完整、體系化的制度安排,保障檢察公益訴訟體系獨立有序運行。

二、檢察公益訴訟立法的體例形式

制定專門的檢察公益訴訟法必須立足于我國檢察公益訴訟的實踐發展,把握檢察公益訴訟的制度特點,堅持問題導向,注重系統觀念,運用體系思維,綜合考量各種模式的利弊因素,確定檢察公益訴訟立法的體例形式。簡言之,在開展檢察公益訴訟立法工作之前,必須明確選擇何種立法體例、采用什么法律名稱這兩個問題。基于理論與實踐發展現狀,目前制定一部包羅萬象的公益訴訟法時機尚不成熟。所以,可以考慮退而求其次,先制定一部“檢察公益訴訟監督法”。

其一,堅持從實際出發,堅持實事求是的原則,通盤考慮客觀需要與立法能力,對檢察公益訴訟制度進行專門立法。全國人大常委會立法規劃中采取“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”概括式表述,表明了要在制定檢察公益訴訟法的同時,一并謀劃單獨制定公益訴訟法。對此,要具體分析考量制定檢察公益訴訟法或者制定公益訴訟法的利弊得失。理想狀態應當是將檢察公益訴訟作為公益訴訟法中的一部分,制定統一的公益訴訟法,建構完整的公益訴訟規范體系。但是,問題在于目前的制度實踐與客觀條件還不夠成熟。公益訴訟制度的發展歷史過短,實踐探索中所出現的各種問題尚未完全妥善解決,譬如公益訴訟在提起主體上,就不單單包括檢察機關,同樣包括社會團體和個人。然而,由社會團體和個人提起公益訴訟的制度實踐還不夠豐富,問題還沒有完全地暴露出來,立法的可行性不足,所以只能先制定一部檢察公益訴訟法。

其二,“檢察公益訴訟監督法”比“檢察公益訴訟法”更加貼近檢察公益訴訟的功能目的和現實情況。嚴格來說,不宜簡單采用“檢察公益訴訟法”的法律名稱。檢察公益訴訟制度實踐中,大約95%的行政公益訴訟都是在訴前通過制發檢察建議等途徑予以解決的,而真正進入訴訟程序的檢察公益訴訟案件只占5%。申言之,訴訟并非檢察公益訴訟的制度本質,訴訟常常是作為維護公益的最終保障而不是主要手段,直接稱其為“檢察公益訴訟法”有名不副實之嫌。因此,建議采用“檢察公益訴訟監督法”的名稱。從檢察公益訴訟的制度設計出發,檢察公益訴訟的本質是預防性監督,期待通過檢察機關的日常監督方式,以訴訟手段為最終保障、以非訴訟手段為主要方式,解決公共利益受到或即將受到重大損害等實際問題。如果在檢察機關制發檢察建議等措施期滿后,被監督主體仍未整改到位,才需要進入檢察公益訴訟程序,使檢察機關充分履行監督行政機關履行法定職責、維護國家利益和社會公共利益的法定職責。

三、檢察公益訴訟立法的具體路徑

制定一部具有中國特色的檢察公益訴訟專門法,要立足全局、把握重點、精準發力。檢察公益訴訟的單獨立法,不是簡單地將民事訴訟法第58條和行政訴訟法第25條進行組合拼接,而是需要實質性解決訴訟主體范圍、受案范圍、訴訟程序、公益訴訟和行政監督之間的關系等具體問題。

第一,明確提起檢察公益訴訟的主體范圍。應將提起檢察公益訴訟的主體范圍限定為最高人民檢察院和地方各級檢察院,排除其他社會組織和團體,從而有別于一般公益訴訟原告,體現檢察公益訴訟的特殊性。檢察機關作為公共利益的代表提起公益訴訟,是履行檢察機關承擔法律監督和訴訟等多重職能的內在邏輯和制度要求。在檢察公益訴訟中,檢察機關和行政機關之間,不存在主觀訴訟中原告、被告兩造之間的利益對抗關系,而是為了更好地維護公共利益這一客觀法規范目的。檢察機關代表公共利益提起訴訟具有權威性、專業性、便利性等諸多優勢,是檢察機關作為“公益訴訟人”并區別于一般社會組織和團體的固有特征。此外,仍需慎重考慮如何確定其他社會組織、團體和個人在檢察公益訴訟中的主體地位。曾有觀點認為,要在立法層面上構建以檢察機關為主、以公益組織或個人為輔的公益訴訟原告主體。但我國社會組織發育尚不成熟,所以對是否要將其他主體納入檢察公益訴訟,仍待進一步研究。

第二,界定檢察公益訴訟的受案范圍。檢察公益訴訟的受案范圍直接影響公益維護效果、監督方式、檢察機關監督力度等,需要通過科學的立法技術將其明確在法律規范之中。在“列舉式”“概括式”和“列舉式+概括式”三種模式當中,“概括式”的立法模式易使受案范圍無限擴張,“列舉式”的立法模式將難以滿足檢察公益訴訟受案范圍不斷拓展的現實需求,故應選擇“列舉式+概括式”來平衡穩定性與靈活性、兼顧明確性和開放性。檢察公益訴訟的受案范圍是具有指引性的立法條款,尤其是對于基層檢察機關而言,其是判斷某事項是否屬于檢察公益訴訟范圍的依據。所以,在列舉條款明確具體受案范圍的同時,用“等”字兜底條款可為將來因應實際需要留下余地。

基于現行“4+N”的規定,可將新領域、新形態的侵害公益行為以列舉方式納入訴訟范圍,明確界定檢察公益訴訟的保護范圍,并結合概括式條款作為兜底保障。“列舉式+概括式”的立法模式,需要注意明確監督執法內容和公共利益普遍受到侵害的情形。具體來說,一方面,檢察公益訴訟的主要監督對象是行政執法行為,要明確將因行政執法機關的不作為、慢作為、亂作為導致公共利益受損的情形納入受案范圍;另一方面,檢察公益訴訟要注重公共利益的一般保障,如將電信網絡詐騙、虛假廣告、網絡謠言、個人信息侵權等公共利益受損達到普遍性程度的事項,納入檢察公益訴訟的受案范圍。相較于個別私益受損,公共利益普遍受損必須、也只能依靠檢察機關通過提起公益訴訟進行維護。譬如,將電信網絡詐騙納入檢察公益訴訟的受案范圍后,檢察機關可以督促網信部門、工信部門和電信運營商等履行職責、解決問題,更好地維護公共利益。

第三,構建檢察公益訴訟的程序規則。要注重檢察公益訴訟訴前程序和訴訟程序的規范建構。一方面,檢察公益訴訟具有訴前解決問題的顯著特征,而民事訴訟法和行政訴訟法并未提供訴前程序的依據。因此,需要在立法中對立案、調查、制發檢察建議、督促整改等訴前程序作出明確規定,通過此類明確、可操作的制度安排,避免出現制發檢察建議后,行政機關采取形式上作為而實質上不作為的方式規避法律監督。另一方面,檢察公益訴訟是保障公共利益的最后一道防線。在訴前程序的各項措施不足以維護公共利益時,必然轉入訴訟程序。這就需要明確相應的訴訟制度安排。譬如,當檢察機關提起公益訴訟時,應當符合訴前解決未果、公共利益受損等客觀條件。此外,檢察公益訴訟案件的審理方式、裁判方式、執行方式等問題,都需要在立法中進一步予以明確。

第四,協調公益監督和行政監督之間的關系,充分發揮二者合力。檢察公益訴訟本質上是一種監督形式,監督的對象以行政機關為主。但是,行政機關本身也有監督職能,如上級行政機關對下級行政機關的監督,專門的行政監督機關對一般的行政機關的監督;再如監督機制方面的巡查、督察等。所以,立法要協調好檢察公益監督和行政監督之間的關系。檢察機關先于上級行政機關開展公益監督活動,可能形成完全不同的監督結論。因此,應在立法中明確將行政監督作為公益監督的前置性條件,將檢察公益訴訟作為最終補充性手段。當行政監督不力時,再由檢察機關去監督,既發揮現有監督體系的職能作用,也發揮檢察機關的監督作用,避免二者間發生交叉替代或者沖突失調。同時,通過檢察公益訴訟立法進一步協調公益監督和行政監督之間的關系,在不代替、不沖突、不交叉的基礎上,發揮檢察公益訴訟的監督職能作用,形成監督體系的整體合力。

當前,檢察公益訴訟專門立法具有充分的理論支撐和制度基礎,檢察公益訴訟專門立法的時機已經成熟。制定一部專門的“檢察公益訴訟監督法”既是具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志的立法表達,還是“完善公益訴訟制度”的使命要求,也必將為世界法治文明提供新的樣本范式。我們要制定出一部價值目標融貫、體系結構科學、規則統一協調的檢察公益訴訟專門法,為推動檢察公益訴訟高質量發展、維護最廣大人民的根本利益、完善中國特色社會主義法治體系作出應有貢獻。

(詳見《人民檢察》2023年第21期)