2014年8月,第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法修正案二審稿》)進(jìn)行了審議。其中關(guān)于修改行政訴訟起訴期間的規(guī)定,尤其值得關(guān)注。

　　《行訴法修正案二審稿》將第39條改為第47條,第1款就主觀的起訴期間作出規(guī)定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”第2款就客觀的起訴期間作出規(guī)定:“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年,其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的,人民法院不予受理。”

　　行政行為具有公定力,一旦作出便接受有效性的推定,即使其是違法的,除了無(wú)效的情況外,在被行政主體和法院等有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷、變更或者廢止之前,被作為有效的行為予以承認(rèn),不僅拘束行政相對(duì)人,而且拘束行政主體,也拘束其他國(guó)家機(jī)關(guān)和一般第三人。另一方面,行政行為具有不可爭(zhēng)力,除了無(wú)效的情況外,一旦超過了起訴期間,便不能通過行政訴訟途徑就其效力進(jìn)行爭(zhēng)訟。雖然還有依職權(quán)撤銷等救濟(jì)途徑,但是,科學(xué)設(shè)定行政訴訟的起訴期間,對(duì)于切實(shí)保障公民、法人和其他組織的訴權(quán),具有極其重要的意義。

　　要科學(xué)地設(shè)定行政訴訟的起訴期間,應(yīng)當(dāng)兼顧公民、法人和其他組織的權(quán)利利益救濟(jì)與行政法關(guān)系的及早穩(wěn)定這兩種法益。對(duì)這兩種法益進(jìn)行判斷取舍屬于立法裁量的范疇,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在充分進(jìn)行利益均衡的基礎(chǔ)上確立相關(guān)制度。如果該期間過短,將構(gòu)成對(duì)公民、法人和其他組織訴權(quán)的限制,甚至嚴(yán)重侵害其實(shí)體權(quán)利;如果該期間過長(zhǎng),則會(huì)影響行政法關(guān)系的穩(wěn)定性,不僅會(huì)損害通過授益性行為而獲得直接利益的相對(duì)方對(duì)行政行為的信賴,而且也可能損害通過授益性行為或者(原則上可以自由撤銷的)侵益性行為而間接獲得利益的利害關(guān)系人乃至一般公眾對(duì)行政行為的信賴。在實(shí)質(zhì)法治主義和形式法治主義沒有實(shí)現(xiàn)充分對(duì)話的情況下,過長(zhǎng)的起訴期間貌似有助于被侵害利益的救濟(jì),卻往往難免陷入無(wú)法通過事后救濟(jì)來(lái)彌補(bǔ)的尷尬局面,具有嚴(yán)重?fù)p害行政信賴保護(hù)原則的危險(xiǎn)。這是因?yàn)?隨著時(shí)間的流逝,新形成的法關(guān)系下又有新的法益需要保護(hù),會(huì)給舊有的爭(zhēng)議解決增加難度。

　　在現(xiàn)行法律下,行政訴訟一般時(shí)效是“在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)”,特殊時(shí)效是“法律另有規(guī)定的除外”。應(yīng)當(dāng)既設(shè)置法律授權(quán)規(guī)定,又規(guī)定“有正當(dāng)理由的不在此限”,將是否具有正當(dāng)理由的裁量判斷權(quán)交給法官,將不變期間改為可變期間或者伸縮期間。這樣規(guī)定,更符合行政訴訟對(duì)相對(duì)較短起訴期間的要求,也有助于喚醒“權(quán)利睡眠者”,督促人們及時(shí)行使提起行政訴訟的權(quán)利。《行訴法修正案二審稿》將主觀的起訴期間從3個(gè)月改為6個(gè)月,其必要性和有效性皆有待進(jìn)一步論證。

　　行政訴訟要解決行政行為等是否構(gòu)成違法、是否應(yīng)予撤銷、是否應(yīng)予重作乃至是否應(yīng)予賠償或者補(bǔ)償?shù)葐栴},相關(guān)法關(guān)系需要盡早確定,故而其客觀的起訴期間也不宜過長(zhǎng)。《行訴法修正案二審稿》將不動(dòng)產(chǎn)案件的客觀起訴期間規(guī)定為20年,與我國(guó)民事法上最長(zhǎng)訴訟時(shí)效期間的規(guī)定相吻合,值得肯定;將其他案件的客觀起訴期間規(guī)定為5年,則是值得商榷的。建議將該部分修改為:“其他案件從行政行為作出之日起超過二年的,不得提起行政訴訟,有正當(dāng)理由的不在此限。”

　　行政訴訟的起訴期間并非越長(zhǎng)越好。關(guān)鍵在于科學(xué)把握和設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利利益救濟(jì)與行政法關(guān)系的及早穩(wěn)定這兩種法益,并正確處理好原則和例外的關(guān)系。

　　(作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長(zhǎng))