遵守規則是法治的邏輯起點和歸宿,行使權力和實現權利都應當“依照法律規定”(依照法律、法規和規章等法規范乃至規程和標準)來確立相應的秩序,而要真正做到在規則下享受自由,在秩序下追求幸福,還必須重視并切實用好行政裁量權。因為“行政法的精髓在于裁量”,行政的生命力也在于裁量。從目前的貪腐案件來看,無論是大“老虎”還是小“蒼蠅”,皆是因為制度、標準和程序缺失、裁量權過大所致。如果完全依據相關法規范,依法裁量,按照程序進行,那些不肖之徒可能會無可乘之機。可以說,如何落實制度、明確標準、完善程序,使行政主體及公務員能夠合法合理地運用行政裁量權,成為依法行政理論所關注的重大問題之一。而在這其中,行政過程的“透明化”是至關重要的。

　　行政裁量廣泛存在于行政立法、行政計劃、行政合同、行政指導乃至行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為的所有領域,貫穿于行政活動的過程,這是現代各國共通的客觀現實。一方面是行政裁量權為現代行政所必須;另一方面是行政裁量權的存在又產生了被濫用的可能。行政主體及公務員運用行政裁量權,應當強調以法為基礎,職權法定,裁量有據有度。在合法范圍內,尊重法定的程序,經過深思熟慮的抉擇,公平公正的考量,以其專業判斷對個別具體的情況作出處理決定。貫徹利益均衡,切實用好行政裁量權,做好本職工作,是運用法治思維和法治方式的基礎和保障,也是依法治國和依法行政的最好體現和基本要求。

　　由于現代行政的廣泛性、復雜性和多變性,決定了法規范無法對一切情況都作出明確、具體的規定;即使作出了相應規定,也難免存在滯后性和不一致性,需要事后進行解釋運用。許多法規范只能作出較為原則、概括、抽象的規定,設置一定的裁量權,允許行政主體及公務員應對實際情形作出“行政裁量”。行政機關及公務員負有依據法規范執行公務的義務,而不得以自己的自由意志進行與法規范的規定不同的行為,更不得只求達到目的而不擇手段。一方面須受法規范的羈束,另一方面須適應社會千變萬化的復雜事態,在相關法規范不足之時,輔之以理以情,通過明確的標準規定,完善的操作規程,使行政裁量權的運用盡可能達至合理與必要。

　　行政主體及公務員行使裁量權,應當遵守法律保留的原則和法律優位的原則,進行合法裁量,還應當采取適宜的措施,進行合理裁量,遵循誠信原則、平等原則及比例原則等一般法原則。行政主體及公務員以認真、負責的態度,追求合法、至善及有實效的行政目的,使興利與避害得以兼容并顧,使裁量的行政事宜既符合法定程序又符合公平正義,這本是依法行政的題中應有之義。

　　黨的十八屆四中全會將于今年10月召開,專題研究全面推進依法治國重大問題。以如此高的規格研究全面推進依法治國,表明了黨和國家對法治在深化改革和實現國家治理體系治理能力現代化過程中的重視程度只增無減。這無疑將為全面推進依法治國和依法行政提供更好的機遇,為切實貫徹法治行政原理提供更加堅實的支撐和更加廣闊的空間。推進依法行政,應當注重完善行政裁量權。

　　(作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)