慶祝新中國成立70周年“檢察事業(yè)謀新篇”系列述評之七 

行政檢察補短板 立足共贏鑄合力 

　　厲行法治,重在法之必行。繁榮富強的法治中國,必然是人人尊法守法的法治社會。 

　　“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,不斷開創(chuàng)依法治國新局面。”習近平總書記的重要講話,為推進全面依法治國指明了方向。 

　　行政檢察是促進依法行政、推進全面依法治國的重要手段,是新時代發(fā)揮檢察機關職能作用的重要內(nèi)容。新中國成立70年來,全國檢察機關始終從全面依法治國的戰(zhàn)略高度,依法穩(wěn)步扎實推進行政檢察工作,努力推動公正司法,促進依法行政,積極參與社會治理,保障國家法律統(tǒng)一正確實施。 

　　圍繞黨中央決策部署,完善行政檢察頂層設計 

　　時光倒推28年。1991年10月12日,經(jīng)浙江省檢察院提出抗訴,該省高級法院公開審理夏小松訴富陽縣公安局治安行政處罰案,認為二審法院適用法律錯誤,浙江省檢察院抗訴有理,據(jù)此當庭宣判撤銷二審判決,維持一審判決。 

　　這是行政訴訟法實施后的全國首例行政抗訴案。它告訴人們,抗訴不再是刑事訴訟的“專利”,也開啟了檢察機關法律監(jiān)督新格局。 

　　監(jiān)督,是約束公權力所必須,是確保法律實施所必須,更是法治建設所必須。在探索建立中國特色社會主義政治制度和檢察制度的偉大實踐中,我們黨始終高度重視發(fā)揮檢察機關行政法律監(jiān)督的重要作用。 

　　1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》對行政檢察工作進行了立法確認,規(guī)定檢察機關代表國家和公益參與民事和行政公益訴訟。 

　　1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》又對行政檢察進行了相關規(guī)定。由于當時的新中國尚未建立行政訴訟制度,因此,法律對檢察院在行政訴訟中的地位和作用并沒有進行規(guī)定。 

　　此后,新中國的行政檢察工作經(jīng)歷了非常曲折的發(fā)展歷程:“文革”期間,檢察機關被撤銷;檢察機關恢復重建后,1979年的人民檢察院組織法則沒有規(guī)定民事行政檢察制度,檢察院成了具有單一職能的“刑事檢察院”。 

　　從1986年起,最高人民檢察院和一些地方檢察院對檢察機關參與民事、行政訴訟活動和行使民事行政訴訟法律監(jiān)督職權進行調(diào)查研究。在此基礎上,1989年頒布的我國第一部行政訴訟法,明確規(guī)定檢察機關對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。 

　　為了更好地履行民事行政檢察職權,1988年4月,最高檢決定成立民事行政訴訟監(jiān)督研究小組;1988年9月,最高檢正式設立民事行政檢察廳,各地檢察院組建民行檢察機構,積極開展工作。 

　　2014年,十二屆全國人大常委會第十一次會議對行政訴訟法作出修改,進一步明確了檢察機關對行政訴訟實行法律監(jiān)督的具體制度和程序,為加強和規(guī)范行政訴訟監(jiān)督打下了更加堅實的法律根基。 

　　黨的十八屆四中全會明確要求“完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”,圍繞加強對行政違法行為的檢察監(jiān)督作出許多重大改革部署,為檢察機關履行行政檢察監(jiān)督職責提供了更加有力的依托。 

　　2016年,《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》正式實施,行政訴訟監(jiān)督工作的專業(yè)性進一步凸顯。 

　　2017年,行政訴訟法再次作出修改,正式賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權力。 

　　70載風雨兼程,70年春華秋實。 

　　在依法治國進程中,檢察機關緊緊圍繞黨中央決策部署,始終以適應人民群眾新需求為導向,不斷調(diào)整完善行政檢察頂層設計。 

　　2018年底,新一屆最高人民檢察院黨組審時度勢,以內(nèi)設機構改革為突破口,分設民事、行政檢察機構,專設公益訴訟檢察機構,延續(xù)多年的民事行政檢察部門一分為三。 

　　內(nèi)設機構改革,給行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展帶來重大機遇和新的挑戰(zhàn)。 

　　在2019年初召開的全國檢察長會議上,最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍著眼于推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的實際,鮮明提出了“做實行政檢察工作”的要求,為行政檢察工作發(fā)展指明了努力方向。 

　　補短板強弱項,做實新時代行政檢察 

　　近乎于荒漠,才更有可能畫出新美的圖畫。沒有什么束縛,沒有什么窠臼,做就是成績,干出業(yè)績就是創(chuàng)新! 

　　總的來看,在“四大檢察”格局中,行政檢察仍是短板中的短板、弱項中的弱項,行政檢察部門在人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)、隊伍結(jié)構等方面都面臨不少困難和問題。因此,“補短板、強弱項”,“做實新時代行政檢察”,成為全國檢察機關的廣泛共識。 

　　行政檢察工作“一手托兩家”,既監(jiān)督法院公正司法,又促進行政機關依法行政。針對行政檢察專業(yè)性強、政策性強等特點,檢察機關將專業(yè)化建設作為重中之重的任務來抓,苦練內(nèi)功重自強,全面提升行政檢察隊伍整體素質(zhì)和業(yè)務能力。 

　　——通過內(nèi)部挖潛,加強大規(guī)模教育培訓。突出實戰(zhàn)、實用、實效導向,圍繞培養(yǎng)更強的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、專業(yè)思維和專業(yè)精神,加強分級分類培訓、崗位練兵、實踐磨礪,全面提升行政檢察人員的防控風險能力、群眾工作能力、法律政策運用能力、科技應用能力、輿論引導能力。 

　　——通過借助“外腦”,建立和依托行政檢察專家委員會制度。對于重大、疑難、復雜的行政訴訟監(jiān)督案件,邀請法學專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協(xié)委員參加評議、咨詢和研判;對金融、知識產(chǎn)權等專業(yè)性較強的案件,探索行業(yè)專業(yè)人員輔助辦案機制。 

　　——以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為突破口,強化行政檢察監(jiān)督。最高檢決定自2018年3月至2019年10月,在全國部署開展民事和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動。目前,行政非訴執(zhí)行監(jiān)督已涵蓋了法院審查行為違法、執(zhí)行實施行為違法、行政行為違法和其他執(zhí)行活動違法,基本實現(xiàn)了對違法情形監(jiān)督的全覆蓋。 

　　各地檢察機關結(jié)合當?shù)貙嶋H情況,堅決貫徹做實行政檢察各項舉措,成效斐然。河南省檢察機關結(jié)合農(nóng)業(yè)大省的實際,以開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動為突破口,重點監(jiān)督糾正國土資源領域行政非訴執(zhí)行中存在的突出問題;廣東省檢察機關秉持“在監(jiān)督中支持,在支持中監(jiān)督”的理念,注重與法院和行政機關充分溝通協(xié)調(diào),通過多種方式主動向同級法院了解相關工作情況,向行政機關了解生效行政決定申請執(zhí)行情況和不同環(huán)節(jié)遇到的困難問題,積極宣傳介紹行政檢察職能,建立了協(xié)作機制,優(yōu)化外部監(jiān)督環(huán)境,夯實監(jiān)督工作基礎。 

　　“新時代行政檢察仍有待進一步發(fā)展,仍需要解決大框架上的布局問題,在許多領域也需要進一步梳理、擴展和深入。”中國法學會行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年認為,檢察機關要及時總結(jié)行政檢察實踐工作已有的經(jīng)驗,緊密結(jié)合實際,深入研究如何逐步擴展和提升行政檢察工作。 

　　踐行精準監(jiān)督,在辦案中提升質(zhì)效 

　　做實行政檢察,最終要落實到辦案上。 

　　張軍檢察長指出,做實行政檢察工作,要做到精準,抓好典型性、引領性案件的監(jiān)督,做一件成一件、成一件影響一片,爭取雙贏多贏共贏效果。 

　　道路就在腳下,只需腳踏實地。各級檢察機關深入貫徹落實最高檢部署,在辦案中監(jiān)督,在監(jiān)督中辦案,以追求極致的精神做實新時代行政檢察。 

　　——在辦案理念上,踐行雙贏多贏共贏、精準監(jiān)督理念,用好用足典型案例,突出抓好對典型性、引領性行政訴訟案件的監(jiān)督,做一件成一件、成一件影響一片。9月25日,負責行政檢察職能的最高檢第七檢察廳首次亮相最高檢新聞發(fā)布會,這也是最高檢首次發(fā)布行政檢察指導性案例,旨在加強對行政檢察工作的指導。 

　　——辦案方式上,綜合運用抗訴、再審檢察建議及訴前檢察建議等監(jiān)督方式,全面協(xié)調(diào)履行裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等行政訴訟監(jiān)督職能,形成四級檢察院各有側(cè)重、全面履職的多元化行政檢察工作格局。 

　　——辦案重點上,著重辦理涉及扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫(yī)療衛(wèi)生、知識產(chǎn)權、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領域的行政訴訟監(jiān)督案件,同時結(jié)合辦案探索類案監(jiān)督工作機制。 

　　在此基礎上,各級檢察機關不局限于就案辦案,還不斷探索創(chuàng)新工作機制。 

　　上海市檢察院第三分院每年對辦理的行政監(jiān)督案件進行量化分析,對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的行政審判和行政執(zhí)法存在的問題,以及衍生出的政策、法規(guī)和學理問題進行深入研究,形成年度報告,當好黨委政府的法治參謀,為依法行政助力。 

　　福建省檢察院在辦理明溪縣一村民小組訴該縣政府林權確權登記的3起涉及300多名村民系列案中,不是簡單地“一抗了之”,而是認真開展實地調(diào)查,加強案情評估,與該省高級法院和當?shù)卣�府加強溝通協(xié)調(diào),向明溪縣政府發(fā)出檢察建議,最終促成當事人達成協(xié)議,將訟爭的1054畝山場林權的重新確權及經(jīng)濟補償問題一并解決,真正實現(xiàn)案結(jié)事了。 

　　70年波瀾壯闊,70年砥礪奮進。進入新時代,行政檢察大有可為。全國檢察機關必將進一步堅定信心,勇于擔當作為,努力做實新時代行政檢察工作,為推進全面依法治國貢獻更多檢察智慧和檢察力量。