從理念的宣傳到制度的落實,我國公益訴訟經歷了一個曲折的過程。由于民間社會團體發展中面臨的問題導致公益組織推動和承擔公益訴訟時顯得無力,作為法律監督機關的人民檢察院成為彌補公益訴訟啟動力不足的重要主體。

　　探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會提出的重要改革任務。2015年5月5日,中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。2015年7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,在北京、吉林、江蘇等十三個省、自治區、直轄市試點檢察機關提起公益訴訟。在試點推行過程中,最高人民檢察院在2015年12月通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。2016年11月5日,最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大常委會第二十四次會議上作了《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。從報告來看,檢察機關提起公益訴訟的試點工作開展一年以來的實踐表明,公益訴訟訴前程序的設置和運行呈現出獨具特色的亮點。

　　訴前程序的設置,表明檢察機關提起公益訴訟是最后一道防線,表明檢察院提起公益訴訟并非旨在鼓勵和擴大檢察權的運用,而是重在解決問題。曹建明檢察長在中期報告中提到,截止到2016年9月,試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件1710件,其中辦理訴前程序案件1668件,而提起訴訟的案件只有42件。這個數據表明,很多案件在訴前程序中就得到解決。在訴前程序階段,針對民事公益訴訟案件與行政公益訴訟案件,制度上有不同的程序設置,體現著不同的功能取向,具有重要的現實意義。

　　在民事公益訴訟案件中,訴前程序重在鼓勵和支持法律規定的機關和符合法律規定條件的有關組織提起訴訟。此種程序設置,一方面體現出檢察機關積極支持具有法定資格的機關和組織通過訴訟開展維護公益工作,積累公益訴訟經驗;另一方面體現出檢察權的自制,有所為有所不為,只有在沒有適格主體提起訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態時,檢察院才會提起民事公益訴訟。10月14日,南京市檢察院在《江蘇法制報》第3版刊登公告,尋找適格主體,擬對江蘇安偉再生資源有限公司提起民事公益訴訟。這表明尋找民事公益訴訟的適格主體也是訴前程序對檢察機關的要求,檢察機關更多地在發揮一種輔助和支持角色,而不是全部包辦。

　　在行政公益訴訟案件中,訴前程序重在通過檢察建議的方式依法督促行政機關糾正違法行政行為。公益訴訟的目的在于糾正行政機關的違法行為,維護當事人的合法權益,但是訴訟過程同樣需要成本。因此,訴前程序給予了行政機關糾正違法行為的機會,在成本支出較少的情況下解決問題也避免了司法資源的浪費。曹建明檢察長在中期報告里提到,試點地區檢察機關辦理的行政公益訴訟程序案件有1591件,行政機關回復1348件,行政機關糾正違法或履行職責1214件。這些數據在一定程度上說明訴前程序設置的成效。行政公益訴訟中的訴前程序設置表明,頂層設計者考慮到不同國家機關之間的協調,沒有一味地將所有問題的解決都推入訴訟領域。

　　檢察機關提起公益訴訟的訴前程序的設置表明,檢察機關不僅擔當著一種保駕護航的角色,也履行著法律監督的職能。

　　(作者系吉林大學法學院副教授)