本報特約評論員傅達林

　　修法以最高限度的共識和最低限度的成本,實現對公民權利救濟的最大追求,其實踐效果值得期待。

　　11月1日,十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過關于修改行政訴訟法的決定。這是該法實施24年來首次大修,修改后的行訴法將于2015年5月1日起施行。

　　法諺有云,無救濟即無權利。那些被寫入法律文本的種種權利,實質性的意義取決于,當被侵犯尤其是被公權力機關侵犯時,權利人能否訴諸一個獨立公正的司法,以獲得實際的保護。行政訴訟,就是國家為公民權利提供救濟的重要司法渠道,借助它,羸弱的個人才能有效抵抗強大公權的違法侵擾,守護好自己的權利綠地。

　　二十多年前制定的行政訴訟法,曾被譽為中國法治的一個“里程碑”。但隨著市場經濟不斷釋放出利益動力,這部法律日益呈現出滯后性,難以有效回應公民高漲的權利訴求。這些年,行政訴訟陷入“立案難、審理難、執行難”困境,出現立案率低、實體判決率低、撤訴率高、上訴率高的“兩低兩高”態勢,每年受理案件10萬左右,在判決的案件中原告勝訴率不到10%,司法救濟權利的功能極為有限,大量糾紛溢出司法渠道而排向信訪或群體性事件。

　　一方面是社會上不斷攀升的矛盾糾紛,另一方面是正規的行政訴訟功能式微,于是修改行政訴訟法提上日程。但由于關系到司法權對行政權的監督,修改過程中各方面意見不太統一,博弈比較激烈,進展較為艱難。及至目前,通過的修正案還不能說是一個令多方都滿意的方案。但這種立法妥協的結果,始終堅持公民權利優先,如行政首長出庭應訴等程序上的亮點,體現出立法者對公民權利救濟的細節性珍重。

　　綜觀此次修法,主旨就是拓寬對公民權利的司法保障。一是適度擴大了受案范圍。受案范圍決定著公民權利受司法保護的范圍,草案三次提交人大審議,在受案范圍上一次比一次拓寬,最終把可以起訴的“具體行政行為”修改為“行政行為”,為將來更大范圍地救濟權利預留了空間。同時將“規章授權作出行政行為的組織”納入被告范圍,意味著對這些組織的侵權行為也可提起訴訟。還將諸如備受關注的土地房屋征收補償協議等明確列為受案范圍,有效避免實踐中司法機關以法無明文為由拒絕受理。

　　二是暢通了訴訟渠道。針對實踐中的立案難,修法加強了對公民訴權的保護,實行登記立案,并且在程序上增設了不立案的救濟渠道,強化對應該立案而不立案的司法問責,以保證相對人的爭議和糾紛不受阻礙地順利立案。

　　三是強化了執行責任。執行難是行政訴訟的一大頑疾,使獲得裁判救濟的權利依然落實不到權利人手中。為此,修法增加對行政機關負責人不執行裁判的責任,嚴重者可拘留,這有助于強化行政機關對司法裁判的敬畏,增強其執行裁判的壓力和自覺性。

　　或許與很多人的期待相比,修法顯現出一種謹慎的態度,在建立行政法院、增加公益訴訟等方面,沒有突破性進展。不過從整體上看,修法以最高限度的共識和最低限度的成本,實現對公民權利救濟的最大追求,其實踐效果值得期待。