今年的十一黃金周,筆者在參團旅游之中目睹中國旅游市場之怪現狀,深感旅游市場利益關系盤根錯節,水很深。規范旅游市場迫在眉睫,但僅僅一部《旅游法》顯然難以觸動深層利益關系。

　　首先,旅游市場混亂體現在景區管理混亂上,問題根源是政府與市場的關系錯位,政府未能有效發揮行政管理職能。一方面,除極少數純商業旅游景區外,中國的絕大多數景區都利用了公開的自然、歷史和文化資源,這些資源都是公有的,理應作為一種公共產品向廣大人民群眾提供。另一方面,景區資源具有天然壟斷性,不適用市場競爭機制,必須實施行政管理機制。如果完全由市場競爭機制決定,那么面對高價門票人們就沒有選擇權利。

　　因此,對于景區管理,要么完全由政府作為行政事業單位管理,要么由政府授權搞特許經營。然而,現實是中國絕大部分景區都是按市場原則經營的,要么是地方政府與景區開發公司實施利潤分成,要么是完全承包給開發公司經營。地方政府與景區開發公司之間已經形成利益共生關系,不可能對景區經營實施有效管理。

　　其次,旅游市場混亂體現在旅行社管理混亂上,問題根源是政府未能發揮市場管理的職能。旅行社的業務完全是一種商業行為,理應靠市場機制來調節,政府應當發揮管理市場的職能。然而,旅游主管部門在管理旅行社時,主要依靠行政管理手段。《旅游法》用大量篇幅來規范旅行社的經營活動,盡其可能列舉“不準”旅行社操作的行為。然而,這些“不準”肯定跟不上旅行社推出新對策的速度。

　　實際上,問題沒那么復雜,旅行社的不正當經營手段看起來花樣翻新,實際上都是普通的不正當經營手法。只要有強力的市場管理能力,這樣的問題就會迎刃而解。但問題是旅游管理部門與旅行社之間有著千絲萬縷的利益關系,已經不可能進行強有力的市場執法。

　　可見,旅游市場的混亂只是表象,背后是剪不斷理還亂的利益交織。理順利益關系必須依靠制度上的改革。《旅游法》是一種法律手段,通過法律手段解決制度上的問題,效果會大打折扣。如果不撼動利益關系,實施《旅游法》的成本將會落在游客身上。