備受關注的社會保險法于近日由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過。作為一項事關基本民生的重大制度安排，社會保險法在重視公民社會保險權益并使公民共享發展成果的同時，也把許多深層次問題推到了改革的前沿。其中，政府在社會保險法中究竟應扮演何種角色以及政府的職責等敏感問題，是社會保險法不可回避的實質問題。 

　　政府承擔社會保險責任是世界共識 

　　社會保險強調責任分擔，勞、資、政三方共同參與并按比例分擔一定責任是世界各國社會保險制度的通行規則。政府在社會保險中事實上承擔著財政支持、行政監督和公共服務等三種主要責任。其中:政府的財政責任又包括兩個方面:一是作為雇主為其工作人員參加社會保險承擔繳費義務;二是作為政府采取補貼社會保險支出或者分擔社會保險繳費，以及提供管理及運行經費等方式來承擔公共財政惠及全民的責任。從國際范圍來看，據官方數據顯示:以2006年社會保障性支出占國家財政支出總額的比例為例，挪威為52.25%，瑞典為44.14%，法國為39.39%，德國為39.17%，英國為27.40%，日本為25.65%，美國為20.55%，我國僅為10.87%。在建設和諧社會、統籌城鄉發展、以城帶鄉、以工哺農等執政理念的指導下，強化政府對以社會保險為支柱的社會保障投入，是非常必要的。 

　　社會保險法有關政府責任的規定與不足 

　　目前，我國理論界比較認可及實踐中通常的做法是政府補貼社會保險支出(即“托底政策”)。社會保險法對“托底政策”采取了保留態度。相關規定包括:1.國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府應當對社會保險事業給予必要的經費支持。基本養老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成。2.基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。3.城鎮居民基本醫療保險實行個人繳費和政府補貼相結合。4.享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個人繳費部分，由政府給予補貼。 

　　但我們應當看到，我國社會保險制度改革的歷史階段性和價值取向決定了政府在社會保險中的“托底政策”是遠遠不夠的，必須依法明確政府分擔社會保險繳費的比例責任。另外，政府還應當積極關注非正規就業群體的社會保險問題。非正規就業是我國近年來出現的一種新的重要就業形式，我國非正規就業人員主要由進城務工的農村居民、城市國有企業和集體企業的下崗失業人員構成。非正規就業人員在社會保險方面面臨的一個棘手問題是，養老保險新政策實施后，參保人員繳費負擔加重，斷保的風險可能加大。按照國務院[2005]38號文件《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》統一參保繳費政策后，多數地區除費率有所提高外，繳費基數也大幅上升，加大了參保人員負擔。如何解決大量非正規就業人員在制度轉換過程中的社會保險問題，是政府面臨的又一現實問題。 

　　社會保險法健全政府責任的路徑選擇 

　　就社會保險制度建設與社會保險立法而言，我們認為，政府既要激勵有能力的非正規就業人員參加社會保險，強制用人單位切實履行繳費義務，也要容忍無確定雇主又無繳費能力的低收入非正規就業者不參加社會保險，他們的基本保障問題應由國家普遍性的非繳費型福利制度來“兜底”解決。關于這一點，社會保險法既有突破，也存不足。突破之處在于社會保險法第五條第三款規定的國家通過稅收優惠政策支持社會保險事業。不足之處在于社會保險法忽略了以單向性給付為特質的社會救助制度對社會保險的必要補充作用以及社會保險與社會救助制度如何銜接等重要問題。 

　　同時，政府應切實解決好制度轉軌過程中的歷史遺留問題和各種新問題。社會保險制度改革產生的歷史遺留問題和改革成本的分擔問題，實際上是新舊兩種模式轉換中的問題。自建國以來到改革前的社會保險制度，其顯著特征是社會保險基金無積累、保險項目無統籌和保險待遇與個人繳費無關聯。在新的社會保險統籌制度下，用人單位將原來由自己承擔的對勞動者的社會保險責任通過繳費義務交還給社會。從表面上看，這種從“單位辦社會”到“社會辦保險”的轉化似乎對勞動者沒有什么影響，但從整個制度成本的角度來看，用人單位履行繳費義務，僅僅是對處于勞動階段的勞動者在改革后的基金積累。從勞動者個人權利的正當性來看，勞動者在改革前的沒有社會保險基金積累的勞動年限在改革后必須得到承認，這就必然產生由誰來承擔這種新舊制度轉換而導致的改革成本的問題。同時，按照勞動合同法的規定以及我國社會保險制度改革的目標，事業單位的社會保險正逐步納入社會保險統籌體系，進城務工的農村居民的社會保險與統籌也被提上議程，他們都面臨與國有企業中老年職工養老保險類似的問題。如果社會保險法無視這些重大的社會變化，無視制度轉軌過程中大量的社會成本，或者武斷地將改革形成的成本加諸于現在的繳費主體，簡單奉行“以支定收”的原則，那么，我們的社會就會失去最起碼的公平與正義。 

　　關鍵問題是，這些改革的成本由誰來承擔呢?答案是顯而易見的，政府必須成為改革成本的消化者。道理非常簡單:在我國長期奉行的“先建設，后享受”的發展理念的指導下，“低工資、低消費”模式使勞動者創造的財富過多地由國家取走，主要被用于經濟領域的投資與發展。勞動者的工資中，除了本人及其供養的家庭人口基本生存需要之外，再也無法承載社會保險的繳費義務，用人單位應當用于勞動者社會保險基金積累的費用，也被國家以建設和發展的名義取走。因此，國家才是社會保險制度改革的利益相對人，國家承擔社會保險制度改革的成本，是理所當然的。值得注意的是，社會保險法第十三條第一款規定:“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。”它雖然體現了政府對社會保險事業的支持和政府對新舊制度轉軌所形成的改革成本的關注，但是，這種支持和關注仍然是不夠的。有兩個問題需要社會保險法徹底解決:一是政府對中老年職工養老金的歷史欠賬應當作出明確的測量與合理的承擔責任規劃;二是加大對事業單位職工、進城務工的農村居民等群體的社會保險統籌的制度化建設。

　　　  (作者系西南政法大學經濟法學院副教授)